以高水平常态化监管促平台经济创新发展︱法经兵言

党的二十届三中全会明确提出，“促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度”。平台经济作为数字技术和商业模式创新的代表场域，是牵引经济高质量发展的重要引擎。随着平台经济专项整改工作的阶段性结束，前期治理取得了显著成效，立足中国式现代化下高质量发展新要求，监管策略由专项监管逐步转变为常态化监管，在持续优化营商环境、明确监管规则、清晰执法程序的同时，需要及时回应新情势、新问题，引导平台经济作为一种新业态、新模式、新产业在重点民生保障、新兴科技创新、对外开放合作等领域发挥基础性、关键性及引领性作用。

平台经济创新发展面临的常态化监管挑战

平台经济常态化监管旨在依据明确的法律法规，统筹考虑安全与发展的基本理念，依托多元主体协同治理、多元工具系统运用，开展敏捷监管、精准监管、透明监管与规范监管。法治框架下的常态化监管具有措施精准化、主体多元化、规则明确化、行为规范化、过程透明化等显著特征，对平台经济创新发展影响深远。

尽管常态化监管已初步建立，但是平台经济监管发展面临着创新发展质量待提升与安全发展基础需夯实的现实挑战。

其一，促进创新发展的模式路径需升级。以常态化监管引导和促进平台企业摆脱对商业资本渗透和操控下的流量变现的商业模式的过度依赖，转向通过以高科技自主创新为支撑的核心竞争力的提升，是当前常态化监管面临的重点难点任务，即既要“放得活”又要“管得住”，以常态化监管促进平台经济创新发展。

其二，夯实安全发展基础迫在眉睫。平台经济创新时常伴随着系统性、扩散性风险，以“创新”之名牟取不正当利益甚或危害国家金融市场系统安全、数据信息公共安全的现象时有发生。基于此，需要从国家总体安全、社会公共安全以及用户安全等多维度筑牢平台经济安全发展的底线，这是常态化监管面临的一大难点。

其三，分类分级监管规则亟待优化细化。现行《数据安全法》仅根据安全等级建立起初步数据分级体系，大致划定了国家核心数据、地方和行业重要数据等分类，“数据二十条”进一步按照数据来源和使用场景划分了公共数据、企业数据、个人数据，但是尚未建立更为细致的数据分类体系及相应的责任机制；《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》在分类上存在类型交叉，在分级上缺乏对商业用户、年营业额等因素的考量，且分类与分级之间的区别并不清晰，这些都制约了我国平台经济创新发展与开展有效的常态化监管。

其四，多主体协同监管机制尚不健全。政府部门对平台经济的商业模式、底层逻辑、关键技术及经营实况的掌握较之平台主体、科研机构、社会专业团体等处于弱势，其监管行动具有滞后性。当前，政府监管牵头部门层级不高、不同部门间配合力度不够，出现多部门监管单要素的监管冲突与单部门监管多要素的监管盲区。此外，监管人才队伍建设不完备，缺少经济学、法学、管理学、计算机学等复合学科背景的专业型人才，导致监管工作中无法综合运用多学科知识和方法予以科学有效监管。

其五，多工具综合监管体系仍需完善。当前平台经济领域监管工具的设置和使用受制于行政部门的条块格局，工具之间的协同性和整体性较弱，实践中易出现工具失灵、失效、失范等弊端。需要基于平台经济运行的特征，形成多工具相互配合的综合监管体系。

平台经济常态化监管如何优化

落实平台经济常态化监管，应进一步明确促进发展是目的，保障创新是主线，筑牢安全是底线；同时，坚持依法监管，聚焦要素监管，着力协同监管，以实现敏捷、精准、持续、规范的常态化监管。

（一）以促进创新发展为常态化监管主线

促进数据要素流动。进一步落实《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》相关精神，加强数据交易规则建设，构建规范高效的数据交易场所，设立数据要素登记平台等，加快全国数据要素统一市场形成。

促进算法要素创新。保留一定的宽容度与精准度，为算法治理和算法发展预留足够的创新空间，以突破产业发展过于依赖开放源代码的弊端。

规范资本要素发展。为平台经济领域投资行为设定“红绿灯”，引导资本向“专精特新”企业加速流动，使资本要素更好赋能平台经济创新发展。

健全平台规则管理。依据《互联网平台落实主体责任指南》等细化超大型平台的促进创新义务，引导其发挥自身优势，鼓励加大创新投入，促进技术进步，释放平台经济创新动能。

（二）以筑牢安全发展为常态化监管底线

对于数据要素，从保障数据安全出发，严禁平台企业不正当收集、使用公民个人信息等行为，避免因数据交易、数据共享、数据传输带来的数据泄露造成权益侵害。重视平台企业国际合作中数据跨境传输的管理，对重要数据、核心数据实行更加严格的保护措施。

对于算法要素，强化“以用户为中心”的友好型算法治理思维，引导算法向善，避免算法歧视、算法缺陷、算法合谋、算法霸凌等行为，侵害用户隐私，损害劳动者、老年人、未成年人等弱势群体权益。

对于资本要素，树牢资本安全底线，规范和引导资本健康发展。明确以维护国家金融市场系统性安全为底线的资本要素常态化监管思路，加强对资本市场及资本行为科学监管、系统监管、协同监管的态度和决心。

对于平台规则要素，个人层面应重视劳动者权益保障，避免用人单位设置不公平的平台规则；企业层面应避免超大型平台滥用优势地位，实施不利于平台内其他经营者的行为；国家层面，应积极履行其在风险评估方面的义务，识别平台违法违规风险行为。

（三）细化分类分级规则体系

提高分类分级的可操作性。建议将平台分类与分级标准设置为类似横纵坐标轴的监管赋值基线，以两者的交叉点或交叉范围来设定平台监管阈值，结合平台经济“红绿灯”，设置平台主体及行为的“白名单”标准及申请审核机制，从而将标准指南文本转化为具有模型观察、系统运行支撑的操作工具。

细化平台主体分级分类规则。组织平台企业、行业协会、科研机构、消费者用户等相关主体对平台分类的标准、类型进行论证，为精准监管提供更加切实可靠的依托。适当借鉴域外经验细化《互联网平台分类分级指南》，除去年活跃用户数量、平台业务类型、市值及限制消费者接触终端用户的能力外，加入年均营业额、终端用户数量、商业用户数量等指标，以此明确平台分级标准。

健全关键要素分级分类规则。根据《数据安全法》《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》等将数据分为一般数据、重要数据、核心数据三个级别，在此框架下完备数据分类分级体系；在《互联网信息服务算法推荐管理规定》基础上，根据算法对个人权益、公共利益、国家利益可能造成的风险进一步细化算法分级，并结合算法所依托的技术细化算法分类。

（四）优化多主体协同监管机制

完善多部门监管协作体制机制。依照《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》，在中央有关部门与地方有关部门之间建立健全涉及平台经济监管的相关数据、算法、标准、格式、工具等监管要素、规则及方法的互联互通互认互信机制。

建立健全多元共治会商机制。推动平台主体、行业协会、科研机构、社会专业团体等多元主体共同参与到平台经济常态化监管过程之中。重点加强平台自治，发挥平台自治优越性，指导和支持平台根据其技术与经营特点制定自我监管规则，向社会公示其合规管理的有效性并接受监督，实现政府监管与平台自治的协调。

着力补足专业队伍人才短板。建立平台监管治理人才培养体系，形成具有“法学 平台经济”综合背景的专业化执法队伍。同时，加强国内外平台监管成果交流互鉴，构建适宜我国现实发展，匹配涉外监管规律、规则的国际化的平台经济监管制度规则体系。

（五）完善多工具协同监管体系

坚持竞争政策基础地位。强化公平竞争审查制度的落实，针对平台经济运行的规律特征，提升当前市场监管领域法律法规及相关政策规则的适用性，维护市场竞争秩序，以高水平竞争激发高水平创新。

强化法律法规的衔接协同。系统协调《数据安全法》《个人信息保护法》等主要事前规制工具与《反垄断法》《反不正当竞争法》等主要事中事后规制工具，明确合规建设、数据保护等方面义务，稳定市场主体预期，提振市场主体信心，进一步健全负面清单制度，画出“安全红线”，同时，对于看得准运行良好的平台经济业态、模式、产业，总结成功经验制作“绿灯守则”，实质推进有效市场与有为政府的良好结合。

（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长）