财政支出固化僵化，中央首提深化“零基预算”改革

在财政收支矛盾不断加大背景下，解决财政支出固化、僵化老问题，中央空前重视零基预算改革。

近期公开的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中，在部署深化财税体制改革方面，一大重点是健全预算制度，其中一个关键举措是深化零基预算改革。中央财办分管日常工作的副主任韩文秀对此解读时称，此举旨在打破“基数”观念和支出固化僵化格局。

目前中国预算编制采用的是基数预算，在部门单位往年预算额度这一基数上进行一定幅度增减。而零基预算是以零为基点编制的预算，不考虑部门单位往年预算情况，按实际需要来编制预算，可以更好地打破财政支出固化格局，提高财政资金使用效率。

多位财税专家告诉第一财经，这是深化零基预算改革首次写进党的决议中，表明零基预算改革不能只做表面文章，而要加快推进落实。而这无疑会触及部门、单位固有利益格局，且零基预算编制更为复杂且涉及其他配套改革，因此需要稳步统筹推进，实现零基预算与现有的基数预算优势互补，提高财政资金配置效率。

零基预算“美”而“难”

每年财政几十万亿元支出，都需要通过预算编制来安排。而目前预算编制主要采取的是基数预算，也叫增量预算，以部门单位上年度预算收支为基数，然后适度增长。基数预算的优点是保持了预算收支的连续性，工作量小，易于操作。

广东省第十四届人大常委会财经咨询专家林志云告诉第一财经，基数预算模式容易导致预算支出固化，不利于公共资源的合理再分配。相比之下，零基预算从零开始评估和分配预算，有助于避免资金浪费和低效使用，打破支出固化格局，更加精准地保障重点支出，同时削减不必要的支出，实现财政资金的合理分配，从而提高财政资金配置效率。

“其实在上世纪九十年代中国就曾经推行过零基预算，当时主要体现在部分地区的项目支出上，不过后来一度偃旗息鼓，近几年又重提。”中央财经大学预算管理研究所所长李燕称。

零基预算真正落地实施显然面临不少挑战。

一位地方财政人士告诉第一财经，当地很早就提出要采用零基预算，但实际没有落实。零基预算会影响到部门既得利益，推行阻力大。而且这么多年都采用基数预算，已经形成固有思维，且完全采取零基预算替代基数预算，实践中编制上也很复杂。

长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，零基预算要求在预算编制时，不参考往年的预决算信息，而是从零开始，测算每个支出项目的成本，对年度预算而言，时间成本太高，基本上很难做到。

她介绍，不仅如此，零基预算也是绩效预算的一种形式，在测算项目成本的基础上，要估测项目的绩效，这不仅需要设置合理的绩效指标，而且需要改变现行预算编制的方法，即在编制部门预算时，不再将部门预算分为基本预算和项目预算，而是将部门预算直接分为各项目预算，基本预算则融合到相应的项目预算中，构成项目的成本。这又增加了预算编制的难度。

“因此目前实际上，几乎没有任何政府实行过整体预算的零基编制和执行，而只是在某些新增项目上实行零基预算，政府预算的方法主要还是基数法。”邓淑莲说。

李燕认为，由于政府支出目标的多元化,在众多的支出项目中如何进行优先排序是个决策难点，如果都从零开始进行预算决策，重新切蛋糕，则会受到各相关利益主体博弈的干扰，决策成本大幅提高，这对决策方式及水平提出更高要求。

“因此以往零基预算难以推进不仅仅是技术层面的问题，重要原因还在于实施零基预算要动基数，背后就是各方原有资金盘子及利益格局的调整，将会引起各方围绕基数保卫战进行博弈。”李燕说。

地方加快推进零基预算

尽管零基预算推广面临不少挑战，但显然中国已经加快推进这项触动部门利益的关键改革，这不仅体现在近些年一些省份已经有实际动作，更体现在上述《决定》中要求深化零基预算改革。

2021年3月，国务院制定出台了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出要积极运用“零基预算”理念，打破支出固化僵化格局。近些年来，浙江、安徽、陕西、贵州等省份，探索实施以零基预算理念为引导的预算改革。

邓淑莲分析，当财政收入增长乏力，而刚性支出有增无减，财政收支矛盾明显加大时，基数预算已难以维持，也与当前及今后很长一段的财政经济形势发展不相适应。因此，中央希望在尽可能挖掘财源的基础上，压减支出。

她表示，经过多年政府过紧日子，压减一般性支出等结构性减支空间已有限，剩下的方法就是压减支出规模。而零基预算是实现压减规模最好的方法。根据理论推行零基预算很复杂，难以实现，但如果目标明确为压减支出规模，问题就容易解决。

“比如一个部门支出，按基数法，明年预算至少与今年差不多，但按零基法，在压减支出规模目标下，就可以压降很多。至于零基预算整体上的成本核算、绩效考量都可以在压减支出规模大目标下考虑。”邓淑莲说。

目前一些地方在探索零基预算方面也取得成效。

比如2022年安徽省人民政府印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》，从编制2023年预算起，在全省范围内全面实施零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制。

全面实施零基预算改革以来，安徽全面清理省级185项支出政策，清退长期存续已到期、已完成任务的25项政策；同步清理省级预算部门项目，2023年项目数量较改革前减少482个，下降18.1%。2023年，安徽省级压减非重点、非刚性支出8.9亿元，2024年进一步压减26.8亿元，腾出更多资金用于保民生、促发展。

李燕建议，下一步深化零基预算改革，应在预算编制层面将零基预算理念与绩效预算有机结合。这些年来对新增项目实施的绩效预算管理，很大程度上就是一种零基预算的理念。同时今后不只是在新增项目上，对存量项目也要定期进行基于零基理念的绩效评价，解决一占上预算盘子就成为永久的问题。

前述《决定》在部署深化财税体制改革时，要求加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。

林志云认为，零基预算改革与绩效管理相结合，强调“花钱必问效、无效必问责”，将进一步推动财政资金使用效益的提升。

李燕表示，要做好零基预算实施的基础工作。零基预算是否有效取决于一些基础信息的科学合理，涉及政策和支出标准问题，关键是要对部门的机构设置、职责范围、人员编制、支出标准等进行重新厘定，进行有保有压的调整。同时，不只是项目支出，在基本支出（人员、公用经费）也要引入零基理念，要综合考虑各种影响因素制定标准，并与本地区财政承受能力相结合，形成动态调整机制。

“因此零基预算的实施是一个系统工程，会涉及一些难点，在操作层面上不应是对基数预算的替代，而应是优势互补，应是在科学合理的支出标准基础上，引入零基预算的理念，结合绩效预算开展。”李燕说。

邓淑莲也表示，零基预算不会代替基数预算，基数预算未来应是主要的预算形式，当然基数预算可以不断改进，比如可以审视和剔除基数中不合理的支出项目，实行基数的动态调整。