攻克“痛点”“堵点”，安徽节约集约用地蹚出新路｜一线调研

严守“三区三线”，盘活存量、严控增量，“腾笼换鸟”“复合开发”“退散进集”“收储变收回”“健康体检 土地管家”“亩均论英雄”……

作为自然资源部建部以来启动的首个，也是目前唯一一个省级节约集约用地试点，安徽省向节约要土地，向集约要效益。用改革创新的办法优化土地资源配置，提高土地利用效率，为全国蹚出新路。

在自然资源部与安徽省政府前不久召开的“土地节约集约利用综合改革试点工作座谈会”上，自然资源部部长王广华表示，安徽试点工作进展顺利、成效明显，对全国节约集约用地工作有很好的示范作用。

形成一批节约集约用地成果

今年6月25日是第34个全国土地日，主题是“节约集约用地，严守耕地红线”。安徽省自然资源厅副厅长、省土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组办公室副主任方成日前向参加全国土地日采访活动的记者们介绍，截至目前，安徽省自然资源厅已牵头建立了联席制度，出台了33项配套政策，各市县推动40项重点任务、60项工作举措落地见效，合肥、芜湖、马鞍山等基础较好的市县已形成典型做法。

方成介绍，安徽已构建了一套土地效益评价指标体系，建立了重大基础设施项目用地全程包保服务机制，创新了产业园区“园区—单元—项目”一体化管理新机制，特别是聚焦制约土地节约集约利用难点堵点问题，各地深化改革探索，形成了“健康体检 土地管家”、工业项目“一码管地”、涉法涉诉土地处置、集体建设用地入股联营、采煤沉陷区土地综合整治等一批成果。

第一财经记者在采访中了解到，在土地综合开发利用方面，一些地方存在着规划计划统筹机制不畅、耕地保护压力日益倍增、重大项目土地要素保障难度大、存量用地清理盘活成本高、新型产业用地政策红利释放不够、农村土地整治积极性不高等问题。

6月17日，安徽省合肥市城市景观。摄影/章轲

“在合肥市，低效用地再开发就遇到了‘五不四难’的问题。”合肥市自然资源和规划局局长储昭海对第一财经记者说，“五不”是指拆迁拆不掉、收储谈不拢、原使用权人退不出、新产业进不来、配套跟不上；“四难”是指利益格局调整难、改革合力形成难、政策创新集成难、低效空间转换难。

“所有工作的展开，都是围绕四难展开的。”合肥市副市长何逢阳对记者们说。他解释说，其实政策创新并不难，难在这些创新政策怎样系统集成，相关部门都能支持。“现实情况是，有些创新举措，大家都是在宏观上肯定的，但一遇到具体问题，就容易持否定的态度，尤其是跨部门的协调。”

安徽省自然资源厅自然资源开发利用处处长徐国平介绍，针对土地开发利用中存在的上述“痛点”“堵点”问题，安徽省明确源头管控，聚焦耕地保护管控和重大项目、产业园区节约集约用地，加强低效用地再开发，健全市场化配置机制。

截至2023年底，安徽全省处置批而未供土地26.56万亩、闲置土地8.42万亩。2023年，安徽省单位GDP建设用地使用面积同比下降5.5%；省级以上开发区土地建成率、综合容积率、工业用地固定投资强度分别提升2.4%、3.5%、5.4%。

合理布局生产生活生态空间

中安创谷项目地处合肥国家级高新区，位于安徽“科大硅谷”核心区，是合肥市通过开展节约集约用地试点，打造产业创新升级的示范项目。

第一财经记者日前在这里采访时，安徽中安创谷科技园有限公司董事长王芳介绍，中安创谷项目形成了独特的节地模式：园区层面，科学核定四至范围，优化开发边界，合理布局生产、生活、生态空间，健全建设用地全生命周期监管机制；控规单元层面，严格落实工业区块控制线管理、规划条件管控和产业准入；项目层面，对投入产出指标、建设运营指标、自持要求等进行具体约定。实施“一张图”智慧用地，工业项目“一码管地”“一码关联”，探索工业用地“健康体检 土地管家”管理机制。

数据显示，中安创谷项目亩均投资强度达1000万元以上，招引和培育科技型企业636家，集聚各类科技创新人才超8000名，入驻率保持在98%以上。2023年实现产值170亿元，亩均产值7141万元，亩均税收208万元，可谓“寸土寸金”。2023年，合肥高新区以占合肥全市约1%的土地，贡献了全市12%的GDP和超20%的税收。

6月17日，记者们在安徽华米信息科技有限公司参观。摄影/章轲

“入驻中安创谷科技园后，2021年-2023年，我们3年累计实现营收约130亿元。2023年成功入选安徽省制造业企业亩均效益领跑者榜单，位列新一代信息技术领域全省第2位。”安徽华米信息科技有限公司资深公共事务总监张利对第一财经记者说。

合柴1972片区项目位于合肥市龙川路与金寨路交叉口东南角，是包河区、蜀山区（政务区）、经开区三区节点处。随着城市的发展，这片土地周边逐渐被现代建筑所包围，原有功能已无法满足周边区域的需求，成为现代化城市中一个“孤岛”。

2019年，合肥市政府决定采用工业遗产保护与文化创意相结合的方式，将土地节约集约综合利用，将其改造为一个集文化创意和现代生活于一体的“合柴1972”文创园。

合柴1972开发运营单位、滨湖集团总经理李锐锋介绍，合肥市改变了以往“成熟一块，出让一块”的单地块开发模式，按照“统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应”模式，合理安排开发时序，实现片区综合开发、资金平衡。目前该片区出让土地834亩，出让收入约38亿元。合柴文创园建成区已解决2000余人就业，2023年营收达3.5亿元。

向节约要土地，向集约要效益

第一财经记者在比亚迪合肥基地一期项目工地采访时了解到，这里也演绎着同样的节约集约用地故事。2021年7月，长丰县通过招商引资，与比亚迪集团达成比亚迪合肥基地项目投资意向。长丰县整合下塘镇、双墩镇9宗低效利用状态土地共1123亩，连同周边新批准征收的2795亩土地，采取挂牌出让方式供应给比亚迪合肥基地一期项目。

“厂区主要生产工艺车间建造高度普遍在20米左右，并按生产需要设置了部分三层结构，通过建设大跨度高标准工业厂房，实现了向空间要效益、土地节约集约利用的目的。”比亚迪合肥基地有关人员介绍说。

比亚迪合肥基地一期项目总计容建筑面积428.79万平方米，平均规划容积率从1.1提升至1.64，提升49%。按照《安徽省建设用地使用标准》（2020年版）中安徽省汽车制造业建设用地指标：汽车制造业用地容积率≥1.0。该项目在建设同等计容建筑面积情况下，节约土地约2514亩，项目节地64%。

数据显示，较之盘活前的1123亩存量用地，比亚迪合肥基地一期项目平均投资强度从2250万元/公顷提升至5743万元/公顷，提升155%。预期产出强度约2.68亿元/公顷。

6月17日，安徽合肥合柴1972片区项目区。摄影/章轲

安徽省对土地节约集约利用的考核奖励办法，在节约集约用地中也发挥了重要作用。该省自然资源厅印发《安徽省土地节约集约利用综合改革试点评价考核办法》提出，根据人均城乡建设用地面积、耕地保护、高标准农田建设，以及产业园区立体空间开发利用、闲置土地有偿收回机制、采煤沉陷区土地征收机制等指标，对16个市中排名前3位的分别予以1000亩、800亩、500亩新增建设用地指标奖励。

安徽工业项目和城市建设节约集约用地，也为农业用地腾出巨大空间。方成介绍，试点一年多来，安徽省耕地面积较上年增加20.18万亩，连续第3年保持净增长。

方成告诉记者，试点以来，安徽省“地耗”下降5.5%，超过了全国平均水平（4.33%）；开发区土地建成率、综合容积率、工业用地固定资产投资强度分别增长4.6%、3.5%、5.4%。

“根据《自然资源部关于同意<安徽省土地节约集约利用综合改革试点工作方案>的函》，试点范围覆盖安徽所有市县，为期3年，到2025年12月。”方成透露，安徽此项试点的目标是优化国土空间开发保护格局，提高耕地和永久基本农田保护能力，提升土地节约集约利用水平，健全土地管理制度机制。建立“一降两挂三提升”的节约用地新机制，即降“地耗”，深化人地挂钩、增存挂钩，提升耕地保护、建设用地利用、土地市场化配置质效。

根据《合肥市土地节约集约利用综合改革试点实施方案》，通过试点，全市耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、城镇开发边界控制面积不突破上位控制要求。批而未供、闲置土地年处置率达到全省平均以上水平，工业低效土地整改消化率全省领先，低效工业用地以低成本方式盘活占比明显提高。