完善地方税体系，重要税种收入分配如何做文章？

新一轮财税改革中，如何进一步完善地方税体系成为一大焦点。由于经济增长放缓，尤其是近年土地出让收入持续下滑，地方普遍财政收入增长乏力，希望通过完善地方税体系来获取稳定税收等收入来源，保障基本公共服务。而中央更希望通过完善地方税体系，来调动地方积极性，引导地方转变发展理念，推进高质量发展。

近日，中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心举办线上论坛，探讨如何完善地方税体系。中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋教授作报告，分析地方税体系现状、作用、问题和改革。

潜在的地方新主体税种有哪些

地方税体系是财政管理体制的重要组成部分。按照现行税收制度，我国共有18个税种，其中按照税收收入的支配权限分类，由中央统一立法或授权立法，收入划归地方，并由地方负责管理的税收属于地方税，如房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、资源税、契税等。

吕冰洋表示，地方税体系对保障地方政府运行、引导地方政府职能转变、推动高质量发展都非常重要。党的十八大以来多次重要会议都提出关于构建或完善或健全地方税体系问题。当前地方税体系存在突出的一个问题，就是地方税收收入保障地方财政运行的力度不足。

地方主体税种营业税改为增值税后，地方失去主体税种，业内探讨潜在地方新的主体税种，可选项之一就是正在立法中的房地产税。

“很多人谈开征房地产税作为地方税，但是在中国现实背景下，它是远水解不了近渴。”吕冰洋说，由于中国开征房地产税存在一些争议，未达成共识，因此很长时间里房地产税无法成为一个重要的地方税种。

中国房地产市场全国差异很大，实际情况十分复杂，房地产税采取了先深化地方试点，再由国家统一立法思路。受近些年房地产市场低迷等影响，房地产税试点也已暂停推进。

多位财税专家告诉第一财经，当前房地产市场低迷，而房地产税立法或试点无疑会影响房地产市场，因此在当前情况下，短期内房地产税试点或立法预计不会有新动作。但长远来看，稳妥推进房地产税试点和立法依然是一个大方向。

目前属于中央税种的消费税被普遍认为是未来地方税体系构建的一个关键。

一方面，国内消费税收入体量较大，目前是中国第三大税种，2023年国内消费税收入约1.6万亿元。另一方面，2019年国务院发文明确，在征管可控的前提下，后移消费税征收环节，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上归属地方。这也使得新一轮财税改革中，消费税征收环节后移并稳步下划地方成为一个关注焦点。

吕冰洋表示，消费税核心税目包括烟、油、小汽车等。目前烟和油管控渠道很完善，如果征收环节后移，实际会使得管理成本增加，并可能产生其他扭曲。如果把部分消费税划给地方，可以在不考虑征收环节后移上，直接划给地方。

当然，由于消费税划归地方仅限于增量部分，且2019年以来尚未也有实际动作，短期也很难成为地方主体税种。

重要税种收入如何分配是核心

吕冰洋认为，地方税体系完善核心还是需要在增值税和企业所得税等重要税种收入分配上做文章。

目前地方财政收入大头来自中央与地方共享税种，比如第一大税种国内增值税收入央地分享比例为5:5，而企业所得税和个人所得税央地分享比例均为6:4。因此如何完善以共享税为主体的收入划分模式，成为完善地方税体系的一大关键。

数字经济时代，增值税分享中税源与税收相背离的问题愈加突出，增值税收入容易流向数字经济发展程度较高的发达地区，这使得其与欠发达地区收入差距进一步扩大。增值税在地区间的收入分配失衡问题受到关注，也是未来完善地方税体系需要解决的一大问题。

吕冰洋表示，目前增值税是按照生产地原则来征税（即生产地取得税收），改革方案可采取消费地原则征税，即地方政府分享税收的依据是当地所产生的消费总额。也可考虑按照人口原则来征税，即地方政府分享税收的依据是当地人口总数。

他测算发现，按照人口原则分享税收的话，地区间差异缩小，发达地区从中得到的地方税收少。按照消费地原则分享收入，发达地区分享税收相对减少，欠发达地区分享税收更多。这也起到了压缩转移支付规模，降低转移支付带来的效率损失，同时又缩小地区间财力差距。

“这个分享办法不仅可以用在增值税上，也可以用在企业所得税等其他税种上。当然这项改革不会一步到位，比如可以对一个税种收入的50%按照生产地原则分享，25%按照消费地原则分享，25%按照人口原则分享。”吕冰洋说。

他认为，由于税收分配办法改革对地方财力和各级政府财政利益划分、地方行为引导会起到重要作用，因此改革可能会引发各种问题或冲击，可以选择部分市县先行试点积累经验。各省也可以探索适合本地的税收分享办法。而由于大型互联网平台公司存在严重税收和税源背离，可以将平台公司主体税种划归为中央税，然后根据相应原则再分配至各个地方。

在扩大地方税范围方面，还有专家建议，逐步扩大水资源费改税改革试点，改革完善城市维护建设税等。

完善地方税体系，除了扩大地方税收入外，扩大地方税权也是一个重要内容。

中国财政科学研究院研究员梁季在上述论坛上表示，在梳理西方地方税理论上，西方国家特别强调地方政府要有开征税种及调整税基、税率的权力。这和中国国情差异比较大，因为中国税权高度集中在中央政府，地方无权开征税种，在税率和税基调整方面也受到很大限制。

她认为，未来地方税体系建设需要考虑地方税权问题，需要把握好税政调整权上收和下放的关系。目前地方有一定税权，尤其是2018年环境保护税开征时，把一部分税目调整权下放到地方政府，但目前没有地方开征这部分税目。

此前，财政部明确在中央统一立法和税种开征权的前提下，根据税种特点，通过立法授权，适当扩大地方税收管理权限，地方税收管理权限主要集中在省级。

梁季认为，完善地方税体系要特别重视优化和规范非税收入制度。比如政府性基金收入中的城市基础设施配套费，一年收入规模大概两三千亿元，但它开征的初衷和使用方向和城市维护建设税高度相关，它充实基层财政收入功能很强，并且几乎全部属于市县一级，未来需要在制度和征管上进一步完善。