国务院改革五千亿国有资本预算制度，有何深意？

中央要求谋划新一轮财税体制改革，一大重点是健全现代预算制度，而这方面有了一个大动作。

近日，国务院发布了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（下称《意见》），对这个涉及5000多亿元的重要国家账本实施改革，在收入端扩大国有资本经营预算实施范围，健全收益上交机制，逐步实现国有企业应纳尽纳，并及时足额缴纳收益。在支出端，优化支出结构，强化资本金注入，支持国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力，提升资金使用效率。

多位财税专家告诉第一财经，此次《意见》对国有资本经营预算一系列改革举措，有利于做大国有资本经营收入规模，优化支出结构以推进国企聚焦重要行业和关键领域，更好地发挥国有资本经营预算对宏观经济运行、国有经济布局结构的重要调控作用。

预算覆盖扩围，国企应纳尽纳

中国各级政府预算有“四本账”，分别是一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。其中，国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。

财政部数据显示，全国国有资本经营预算2022年收入规模约5689亿元，2023年预计收入为5358亿元。这也是“四本账”中收入规模最小的账本，但由于它涉及国有资产管理，事关国有经济布局及宏观调控，因此备受关注。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，国有资本经营预算建立以来，支持了国企改革发展，同时部分资金调入了一般公共预算实现了财政资源的统筹分配。但是，国有资本经营预算规模太小，还有部分未纳入预算范围，这不利于发挥国有资本对国家财力的支撑保障作用，也不利于支持国有企业的高质量发展。

“这次《意见》进一步完善国有资本经营预算制度，其中一大亮点是扩大国有资本经营预算实施范围，应纳尽纳，事实上这也是建立全面规范的现代预算制度的要求，所有政府收入（税收、产权收入）都应该纳入监督和管理范围。”罗志恒说。

根据《意见》，政府授权的机构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收益，法律法规另有规定的除外。国有资本收益包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益。

一些国有企业未被纳入国有资本经营预算是一个老问题。

审计署2021年6月公开的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称《审计报告》）指出，国有资本经营预算覆盖面仍不完整。至2020年底，有62个部门所属的1257家企业（资产总额4793亿元）未纳入。中国印钞造币总公司等11家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入（2020年净利润131.66亿元）尚未纳入预算管理。

一些地方审计也发现类似问题。比如，此前浙江审计厅发现7家国有企业应纳入未纳入国有资本经营预算管理等。

除了一些国企未纳入国有资本经营预算管理，一些纳入的企业未按比例及时足额上交收益也是一个常见的问题。比如，上述《审计报告》就指出一些国企上交比例不达标，2家中央金融企业上交国有资本经营收益比例偏低。

上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，这次《意见》一大亮点，是健全和优化国企收益上交机制，拓展上交收益范围，提高国企收益全民共享性。

《意见》要求，国有独资企业和国有独资公司以年度归属于母公司所有者的净利润为基础，依法扣除以前年度未弥补亏损、提取的法定公积金等后，按一定比例计算上交收益。国有控股、参股企业按照市场化、法治化原则建立健全分红机制。国有控股、参股企业利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。

早些年中国适当提高了企业国有资本收益上交比例。2014年财政部将央企国有独资企业应交利润收取比例在现有基础上提高5个百分点。具体来看，五类企业上交比例从25%到0不等。如第一类企业中国烟草上交比例为25%，第二类企业中石油等企业上交比例为20%。不过近些年国务院要求合理确定国有资本收益上交比例。

国有资本经营预算资金主要还是投向了国有企业，比如解决国企历史遗留问题及改革成本支出、向国有企业注入资本金、发放国有企业政策性补贴等。但为了实现全民共享，国有资本经营预算会安排部分资金调入一般公共预算比例也在逐步提高，2020年中央要求这一比例提升至30%，统筹用于保障和改善民生。

支出结构优化，提升资金效能

近些年国企改革一大重点是优化布局结构，国有经济布局聚焦在关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。而此次《意见》，通过优化国有资本经营预算支出结构，加强支出管理，提升预算绩效管理，来助推国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。

中央财经大学预算管理研究所所长李燕告诉第一财经，《意见》在提升国有资本经营预算资金效能上，强调了推进预算绩效管理，将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，加强绩效评价和结果应用，推动预算与全过程绩效管理的深度融合。

《意见》还提出，探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，具备条件的地区要开展整体绩效评价试点，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等，全面提升政策效能和资金效益。

“这次《意见》的另一大亮点，也是强调推进国有资本经营预算支出绩效管理，优化支出结构和实施绩效评价与结果应用，这也是财政紧平衡形势下对所有预算的要求。另外《意见》更加凸显预算推动国有资本做强做优做大的功能目标，资本金注入渠道将更加畅通。”罗志恒说。

此次《意见》要求强化支持国有企业高质量发展的资本金注入，推动解决国有企业发展中的体制机制性问题，促进更好发挥国有经济战略支撑作用。

根据2023年中央财政预算，2022年中央本级国有资本经营支出约1710亿元，其中国有企业资本金注入支出规模最大，约883亿元，其中投向前瞻性战略性产业发展支出最大，约377亿元。

罗志恒认为，在复杂的国内外环境下，中国需要统筹发展和安全，支持国有资本做优做强做大十分有必要，比如疫情期间我们可以看到国有资本发挥了重要作用。而未来需要通过国有资本经营预算去更好发挥调控国有资本布局作用，比如对关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域国企增加资本金注入等。

邓淑莲认为，此次《意见》加强了国有资本经营预算管理。未来还要进一步推进国有资本经营预算公开透明程度，更好地接受社会监督。

《意见》要求，提交本级人大审查的国有资本经营预算草案中，收入预算应按行业或企业编列，并说明企业上年总体经营财务状况；支出预算应按使用方向和用途编列，并说明项目安排的依据和绩效目标。主动接受人大和审计监督。

2023年10月份公开的《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》数据显示，2022年，全国国有企业资产（不含金融企业）总额339.5万亿元、负债总额218.6万亿元、国有资本权益94.7万亿元，平均资产负债率64.4%。2022年全国国有金融资本权益27.6万亿元，金融企业资产总额400.9万亿元、负债总额358.2万亿元。

李燕表示，此次《意见》将以往有关国有资本经营预算的法律法规及相关制度文件相关内容进行了细化和规范，使我国的国有资本经营预算制度更加全面系统可操作，以更好地发挥国有资本经营预算的功能作用。