国家发改委详解PPP新机制：正抓紧制定特许经营配套文件

政府和社会资本合作（PPP）模式新机制出台后，引起业内人士热议，这关系十几万亿PPP项目市场，也引发一些疑惑。对此，作为PPP新机制实施牵头部门，国家发改委给出回应。

11月10日，国家发展改革委投资司有关负责同志就《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》）答记者问。

此次PPP新机制一大亮点，是最大程度鼓励民营企业参与PPP项目。为此国家发改委出台《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（下称清单），比如对垃圾固废处理、园区基础设施等9类项目，应由民营企业独资或控股等。

对于鼓励民企参与PPP项目的理由，除了落实中央、国务院决策部署，进一步调动民间投资积极性外，另一个重要考量是回归PPP本源。

上述发改委有关负责人表示，PPP（Public-Private Partnership）直译为公私合作伙伴关系，其中Public指公共部门，Private指私人机构，在我国主要为民营企业和外资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。为坚持初衷、回归本源，新机制鼓励优先选择民营企业参与。

中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示，近十年来，PPP 模式由于众多国有企业，特别是很多施工类中央企业中标而受到非议。在PPP项目招标或采购实践中，资金或施工实力较强的国有企业，由于更有能力保障工程实体建成并形成当期政绩，更容易被地方政府接受；相反，一些轻资产但专业技术能力很强的民营企业，本应完全有能力为很多PPP项目提供专业化的运营服务，但由于财力、施工资质或工程业绩不及招标文件要求，结果常被边缘化或失去中标机会。

徐成彬表示，我国PPP有时被戏称为Public-Public-Partnership（公-公合作），不仅导致PPP模式的博弈和制衡机制难以发挥作用，也限制了公共投资建设领域的市场化改革，不利于激发民营资本活力。PPP新机制在社会资本准入门槛上重新让一大批具有专业化能力的民营企业进入PPP项目成为可能，对于持续破除市场准入壁垒、全面落实公平竞争政策制度具有重要意义。

也有民企负责人告诉第一财经，前述清单涵盖的项目类别比较少，一共就30项。对于清单外的领域民企是否可以做PPP项目，市场上有不同看法。

对此，上述发改委有关负责人表示，清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，积极鼓励民营企业参与。另外，清单不是对特许经营行业范围的限定，未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。

此次清单鼓励民企积极参与PPP项目，那么国企对于清单内的领域项目，何去何从？

上述发改委有关负责人表示，清单规范范围为政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。

一位PPP专家告诉第一财经，这就澄清了一些地方政府和业界的疑惑，比如国有企业可以更多地参与公共领域存量资产盘活的问题，特许经营范围并非限于文件附件中列举的行业领域。另一位PPP专家称，清单规范范围为PPP新建（含改扩建）项目，意味着存量PPP项目不必按照新机制施行。

此次PPP新机制另一大亮点，是明确新机制聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式。这也被业内视为PPP将大瘦身，适用项目将大幅减少。

此前PPP项目近九成回报机制都来自政府付费或可行性缺口补助，真正采用使用者付费项目较少，那为何PPP新机制要聚焦使用者付费项目？

发改委有关负责人解释，从国际经验看，政府和社会资本合作（PPP）主要分为基于使用者付费的特许经营（Concession）和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）两种模式。PFI模式主要在英国实施，但由于多种原因，英国政府已于2018年暂停推行。我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目也出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力。

该负责人接着称，为规范实施政府和社会资本合作新机制，《指导意见》明确，将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

但实践中，多位PPP业内人士坦言，新机制下能做到经营收入能够覆盖建设投资和运营成本PPP项目很少，且不一定会采用PPP模式。那么如何能提升民间资本参与PPP积极性？

上述负责人表示，PPP新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。

一位地方政府人士告诉第一财经，预计此后不少PPP项目会有建设期投资补助，然后运营期可能仍需要一部分财政补助。

PPP新机制下，由于全部采用基于使用者付费特许经营模式，且《意见》还列出了建设—运营—移交（BOT）具体实施方式，那么这些概念之间到底是什么关系？PPP概念是不是从此之后就不存在了？

上述发改委有关负责人称，政府和社会资本合作（PPP）包括基于使用者付费的特许经营和基于政府付费的私人融资计划（PFI）两种主要类型，BOT及其衍生形式则属于上述两种类型的具体实施方式。按照新机制要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。

该负责人表示，国家发展改革委将加强宣传解读和政策指导，抓紧制定特许经营配套文件，营造良好制度环境，牵头做好特许经营模式推进工作。