禁墅令解除，中国楼市迎来新变化

楼市又出新政策。

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5月20日，住房和城乡建设部发布了一条《关于废止和宣布失效部分行政规范性文件的公告》。公告显示，住房和城乡建设部对211件行政规范性文件予以废止、对103件行政规范性文件宣布失效，自公布之日起施行。

《住房和城乡建设部关于别墅项目建设审批有关事项的通知》也包含在这些失效文件中。这份2019年发布的文件，其主要内容是：各省级住房和城乡建设部门要立即暂停办理本行政区域内有关别墅项目建设审批手续，对已建、在建、在批、特批的别墅项目进行梳理。

所以，当《住房和城乡建设部关于别墅项目建设审批有关事项的通知》宣布失效后，网上有观点认为，“限墅令取消了”。

但实际上，在机构改革后，不同职能部门为理清管理边界，就会对此前文件进行必要的梳理。国土空间用途管制由自然资源部统一负责，涉及项目建设审批相关内容，由地方自然资源系统负责，所以，以前的文件就废止了，宣布文件失效，与取消“限墅令”并无关系。

但是，该来的还是会来，据报道，9月底，自然资源部给各省市自然资源主管部门下发文件，内容包含：建议取消土地拍卖中的地价限制、建议取消远郊区容积率1.0限制等。业内认为，这意味着限墅令正式取消。

实际上，国家法律法规和规范对“别墅、联排、双拼、叠拼”等没有明确的定义和说明，其性质均为住宅。《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）中规定：“严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率指标必须大于1。”

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对于别墅的种种开发限制，最早可以追溯到上世纪90年代。20多年来，对别墅的限制层层升级。

早在1994年，为提高土地利用率，国家就出台规定，限制别墅用地。

1995年5月26日，国务院下发了《关于控制高档房地产开发项目的通知》，别墅等高档住宅及度假村原则上不再批准立项，以后建设也要严格审批。

2003年2月，中央有关部委就发布《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》，规定了（今后5年内）停止别墅类用地供应，首次将别墅类用地归于限制发展类产业，并限批别墅用地。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批”。

2005年，国土资源部土地利用管理司副司长束克欣表示：“不能让少数人占用这么多土地资源”，进一步透露“禁止别墅供地”。

2006年，《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》对高档别墅类房地产一律停止其供地和办理相关用地手续，进行全面清理。

2007年3月5日，政府工作报告强调，坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护……特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。

2008年初，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，要求“合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应”。

2011年4月，《外商投资产业指导目录（2007年修订）》进行了修订，在禁止外商投资的项目中，新增了“别墅的建设、经营”一项。

2012年2月，国土部发布《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》，指出加大监管和调控力度，促进房价合理回归。合理增加普通商品住房用地，严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅用地。

在这一系列禁止之下，政策越来越严，市场的独栋几乎成为绝版。但在强大的需求下，房地产开发商搞出了很多擦边球，比如联排和叠墅。这些联排、叠墅都是以住宅的形式出现的，因为不是独栋，所以，不算违反政策。

联排比较好理解，所谓叠墅，就是地下室、1、2楼算一家，3、4楼算一家。有些是中间还有一个大平层，相当于把楼下、楼上两户的同层合并起来。

但禁令也开始升级。

2012年6月，国土资源部、国家发展改革委联合印发通知，《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》即日颁布实施，首次列出住宅项目容积率不得低于1.0的标准与国土资源部近两年为规范房地产用地供应管理，对用地容积率控制标准作出的限定保持一致。这也是我国首次将别墅类房地产项目列入最新版的限制、禁止用地项目目录中；“不得以任何形式安排别墅类用地”。

2016年9月，国土资源部召开新闻发布会，表示将进一步从严土地管理，重申全国各地停止审批别墅类供地和办理相关用地手续，对联排别墅、低密度花园等类别墅项目的审批也将进一步控制。同时，还严格要求限制低密度、大套型高档住房的土地供应，从而进一步调控住房供应结构。与此前的管控相比，国土部此次的表态已经涉及“联排别墅、叠拼别墅、墅级洋房”等低密住宅。

2019年，住房和城乡建设部发布特急通知：各省相关部门立即暂停办理别墅项目建设审批手续，对已建、在建、在批、特批的别墅项目进行梳理。

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有人说，解除了限价、禁墅令，楼王又要出现了。在当下的形势下，期盼重新出现楼王、地王，是不现实的。一个东西卖不起价，没人买，从来不是因为不准涨价。不过，禁墅令的取消，倒可能会对房地产产品的结构产生一些影响，能为城市远郊板块开辟回暖通道，如果有后续相关政策支持，远郊别墅将会成为城市房地产的一股新势力。

这可能会为中国带来一些新变化。

其实别墅的建筑安装成本并不见得多贵，就像农村修的大房子很漂亮也不贵。别墅之所以贵，是因为土地贵，而土地贵，是因为政策限制了供应。

土地是生产财富的要素，其实也是消费的要素。一个家庭的居住面积小了，想消费也没地方。想要个健身器、体感游戏机、VR头盔、跑步机；想要很多双鞋；想给孩子买个电动小车；想要一个烤炉、一个蒸箱，想要很多厨房小电器。这些消费，别说展开来用，很多时候家里放都放不下。用不了、放不下，自然消费就下去了。

一般老百姓从电视、电影中看到的普通美国中产家庭，各种物品非常丰富，消费意愿强，其最基础的条件，就是有一个大房子。房子未必很好，很多就是土木的，但面积大了，需求和消费量自然就大。

更大的居住面积，对于生育非常友好。多育家庭，会更多地待在家里，比如，给大孩子辅导作业的时候，顺便带带小的。这就需要家里有更大的活动面积，需要带花园和露台的低密度户型，甚至是别墅。多育还会增加老人房、保姆房的需求。所以，多育对面积的需求是递增的。

对生育养育而言，居住面积可以换来孩子的安全，减少家长照料的强度。比如一间四面墙都软包起来的房间，如果条件更好，可以是软包的露台，孩子放在里面，放几个安全的毛绒玩具，家长就可以放心地让孩子在里面玩，照料的强度就可以大为减少。

如果没有这个条件，家长就要投入更多的精力，随时照看孩子，带他出去玩，或者请一个保姆。现在家庭常用的塑料围栏，其实也是起到这个作用，但是，对于中国城市家庭，特别是大城市家庭而言，能给围栏的地方实在太小了。

正因为人均居住面积高，居住形式多为别墅，所以美国的生育率在经济发达国家中处于高位。

土地，是生育的最基础制度，最底层观念。从根本上说，这些土地制度，这些土地观念，本身就形成于“人是消耗资源的”这一世界观。既然把人视为对自然的伤害，那么，所有派生出来的政策，都会潜移默化地朝着减少消耗的方向努力，那么，自然就会抑制生育。

归根到底，土地，从来是服务于人的，没有人的土地，毫无意义。所以，如果后续政策支持，更宽松的土地政策，更大的房子，将会促进消费，从长期看会增加家庭的生育欲望。而不管是消费也好，生育也好，对中国经济的内循环都是非常急需的。

（作者系上海金融与法律研究院研究员，专栏作家）

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