防范隐性债务风险，PPP大瘦身，不额外新增地方财政未来支出责任

在中央一揽子化解地方政府债务风险大背景下，政府和社会资本合作（PPP）新机制定了，最核心的一点正是遏制新增地方政府隐性债务。此前一些地方借PPP模式新增隐性债务。

11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》），将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。PPP回报机制也聚焦使用者付费项目，即PPP项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，PPP新机制出台的关键考量，除了鼓励民企外，另一个是严控地方政府隐性债务风险。PPP新机制强调了聚焦使用者付费。新机制下运营期的政府补贴，必须是政府补贴的资金到位才能给，在特许经营方案审核时就要考虑，且这种补贴与是否采用PPP模式无关，是属于行业性的补贴。比如地铁项目不管是否采用PPP模式，政府都要给予运营补贴。

《意见》强调，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，以前PPP付费模式中有三类，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，其中又以政府付费和可行性缺口补助两类为主。这使得财政负担较重，加上不规范操作，很容易产生地方政府隐性债务。所以此次PPP新机制限定在基于使用者付费特许经营模式，使得多数项目收益能够覆盖成本，并把财政补贴限定在仅对运营补贴等，目的就是尽可能降低地方政府隐性债务风险。

一位地方财政人士告诉第一财经，这次PPP大瘦身，主要是基于地方政府现有债务存量统筹考虑的。现有存量债务中包括政府债务、隐性债务、平台公司债务及PPP未来支出责任、社保等其他偿付责任。目前PPP新机制下只取消了政府付费这一种回报机制，原来的可行性缺口补助机制仍然存在，只是缩小范围为仅补助运营。

“PPP新机制中提出可行性缺口补助仅补助运营，不得补贴建设成本，这其实将绝大多数需要政府补贴的PPP项目堵死了。对于社会资本而言，政府补贴必须与全成本费用和合理回报挂钩，仅仅补贴运营成本，很难调动社会资本投资积极性。”一位不愿具名的PPP专家告诉第一财经。

上述《意见》中明确不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。这一表述引起业内关注。

上述PPP专家表示，应积极正面理解“额外新增”含义，是指采用PPP模式后，不能比相对于政府发债等其他方式增加更多的财政支出责任。像前述符合条件的投资补助或运营补贴这类财政支出是允许的。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，此次PPP新机制确实重在控制地方政府隐性债务风险。不过前述“不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任”，核心意思是PPP要物有所值，相比其他模式能获得更高效率和更好效果，与隐性债务无关。

自2014年PPP模式被国家推广后，PPP一度十分火爆，PPP项目和拟投资规模快速攀升，出现“野蛮生长”，带来一系列问题，比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。为了规范PPP模式发展，2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目，受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷，PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。

不过从地方审计情况来看，仍然存在一些PPP项目新增隐性债务的情况。

比如今年7月份湖南省审计厅公开的关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，对全省49个PPP项目，以及省属国有企业参与PPP项目情况进行了审计调查发现的主要问题之一是，异化PPP模式。省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。6个项目未及时办理竣工结算，欠付到期支出责任。PPP项目盈利能力差，投资风险较大。

根据中纪委披露信息，曾担任财政部PPP中心主任的焦小平因严重违纪违法被开除党籍和公职，并被逮捕，涉嫌受贿案件正在办理中。焦小平违纪违法问题之一，是执行党中央决策部署走形变调，加剧政府隐性债务风险，制造金融安全隐患。

目前PPP存量项目规模较大，未来财政支出责任负担相对较重，PPP新机制下存量项目或将分类处置，不得新增隐性债务仍将是政策红线。

根据明树数据，截至2022年底财政部PPP管理库项目10346个，投资额超16万亿元。截至2022年底，发改委PPP监测服务平台显示，截至2022年底各地录入PPP项目共8057项，总投资11.6万亿元。

另外，财政部数据显示，截至2022年11月底，2014年以来累计开工建设PPP项目6687个、投资额11万亿元。

尽管近些年PPP模式低迷，但近十年存量PPP项目规模依然很大，相应未来财政支出责任相对较重，但总体处于安全空间。

财政部PPP中心数据显示，截至2022年6月末，全国 2763个有 PPP 项目在库的行政区中， 2729个行政区 PPP 项目合同期内各年度财政承受能力指标值均未超 10%红线，总体处于安全区间。其中 2035 个行政区低于7%预警线、占比 73.7%，1574 个行政区低于 5%、 占比 57%。超 10%红线的行政区共 34 个。

为了防范财政风险，财政部此前要求对PPP项目开展财政可承受能力论证，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。