僵局打破！气候谈判初显成果，但资金缺口大幅超出预期

全球气候谈判成果初现，各国代表就新的损失和损害基金达成了一个基本框架提议。

当地时间4日，损失和损害基金过渡委员会在阿布扎比举行谈判，旨在就损失和损害基金的运作和融资安排方面达成一致。目前公布的提议文件显示，各方代表同意世界银行（下称“世行”）将临时托管一个新的损失和损害基金，为期四年，此举也打破了数月以来的谈判僵局。

各方代表还制定了基本的供资准则，敦促发达国家提供支持，各方将在接下来的《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）上继续讨论。

COP28主席贾比尔博士表示：“数十亿易受气候变化影响的人们的生活和生计，取决于这一建议方法的采纳。”他补充道，此次会议上达成的框架文件清晰而有力，“为达成协议铺平了道路”。

第一财经记者拿到了此份提议文件。不过可以看到的是，目前文件中对于该基金的资本化安排和预期注资规模，没有进行更细致说明。

近期，联合国环境规划署发布的《2023年适应差距报告》显示，在气候变化影响日益严重，气候适应本该随之加速的情况下，相关进展却在全面放缓。报告发现，发展中国家的适应资金需求，是现有国际公共资金流的10到18倍，比之前估计的范围高出50%以上。

世行临时托管四年

此前，各方在是否应当将损失和损害基金置于世行管辖下有分歧。因为，如果该基金设在世行内部，将不具备法人资格，该基金也无法拥有独立的秘书处，这意味着该基金将受到世行政策的约束。更重要的是，该基金由世行托管，意味着该基金将不对COP方面负责。

在此次的提议文件中可以看到，各方找到了合作模式，即一方面决定成立损失和损害基金董事会，并赋予其法人地位，同时赋予其与世行谈判、缔结和达成托管安排的法律行为能力；另一方面，令世行作为托管的金融机构，维持基金运作，过渡期为四年。

复旦大学国际关系与公共事务学院教授朱杰进对第一财经记者表示，多边机构和银行“其本质是一个公司”。朱杰进说，通常这种基金的实体化运作很难操作，以他个人的关注，目前在全球公共治理领域，仅有一个涉及卫生的基金没有放在多边机构之下，而基金最终必须市场化运作。

不过，记者看到，在注资方面，该提议文件中没有具体数字，也没有具体的出资国，目前都仍然用“xxx”代替。

10月27日，在生态环境部例行新闻发布会上，生态环境部应对气候变化司司长夏应显就中方对COP28的谈判立场作出解释。

夏应显表示，发达国家应在COP28前切实兑现每年为发展中国家提供和动员1000亿美元气候资金的承诺，明确适应资金翻倍路线图，为制定2025年后新的集体量化资金目标作出更大贡献。COP28应就全球适应目标达成有力决定，完成损失和损害资金机制建设，充分响应发展中国家长期呼吁的资金、技术及能力建设支持需要。

气候资金差距扩大

由于发达国家一直未能切实兑现其在气候资金方面的承诺，根据联合国环境规划署发布的《2023年适应差距报告》，当前的适应资金缺口估计为每年1940亿到3660亿美元之间。与此同时，适应规划和实施似乎处于停滞状态。

按照其模型估计，发展中国家的适应成本在本十年间为每年2150亿美元，预计到2050年将大幅增加。根据对所有发展中国家的国家自主贡献和国家适应计划的推算，落实国内适应工作重点所需的适应资金估计为每年3870亿美元。

尽管有这样的需求，但流向发展中国家的多边及双边公共适应资金，2021年减少了15%降至210亿美元。尽管在COP26上，各国承诺每年落实约400亿美元的适应资金支持，但这一资金缩减的情况带来了令人担忧的先例。

报告显示，过去20年间，仅55个最易受气候影响的经济体就遭受了超过5000亿美元的损失和损害。此类损失将在未来几十年内急剧上升，特别是在缺乏有力的减缓和适应措施的情况下。

研究表明，每投入10亿美元用于适应沿海洪水，就能减少140亿美元的经济损失；每年为农业投资160亿美元，就能让约7800万人避免因为气候影响而忍饥挨饿，或遭受长期饥饿。

联合国秘书长古特雷斯呼吁大幅提升适应融资，并要求发达国家提出一个明确的路线图，按照承诺将适应资金增加一倍；同时，必须将适应计划转变为投资计划，采用新的合作模式，将各国政府、资助者、发展伙伴和民间社会聚集在一起，让每一个脆弱的发展中国家到2025年获得支持。

古特雷斯同时强调，各方必须在COP28召开之际让损失和损害基金得以运行。

不过该报告认为，无论是到2025年实现流入发展中国家的国际资金较2019年翻倍的目标，还是2030年“新集体量化目标”，都无法独自弥合适应资金缺口。

为此，报告指明了增加融资的七种途径，包括国内支出、国际和私营部门融资这三种方式。其他途径包括：汇款，增加和定制中小企业融资，落实《巴黎协定》条款，将资金流转向低碳和气候适应型发展道路，以及推动“布里奇顿倡议”提出的全球金融架构改革。