三个万亿级财政重磅政策，释放什么信号？

经济增长承压，市场期待已久的财政刺激政策明了，而这关系到三个万亿级政府债券发行。

10月份，20多个省市已成功发行了1万多亿元特殊再融资债券，用于偿还政府债务。不久前国务院决定在四季度增发1万亿元国债，用于支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。财政部表示将及时启动国债增发工作，确保四季度完成万亿发行任务。

另外，近日经全国人大常委会授权，国务院可继续提前下达2024年新增债务限额，市场普遍预计四季度将有万亿级2024年新增债务限额提前下达给地方。但接受第一财经采访专家强调，提前下达的2024年额度实际发行仍在明年，而非今年。此前一些人士误以为提前下达万亿级额度在今年发行。

三个万亿级政策折射四季度积极财政政策发力，但也引起一些人士对财政强刺激担忧。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，三个万亿级举动是根据当前的形势作出的重大决策，是中央审时度势、因时因势的务实之举，不是所谓的强刺激，仍然是在高质量发展、统筹发展和安全的大框架下的宏观调控，不能泛化为强刺激。

“三个万亿级政策意味着继三季度央行连续降息降准，货币政策稳增长全面发力后，四季度宏观政策重心正在转向财政政策，目标是兼顾防风险、补短板、稳增长。三项措施还不能算是大水漫灌式的‘强刺激’。”东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经。

剖析三个万亿级政策

疫情之后经济曲折式复苏，经济增长承压，市场对积极财政政策发力多有期待，希望财政政策担起稳增长防风险重任。在这一背景下，三个万亿级政府债券政策相继出台。

第一个万亿级政策来自地方发行万亿级特殊再融资债券。

为了防范地方政府债务风险，在中央一揽子化债方案下，今年10月份开始，内蒙古、云南、天津、辽宁、贵州、吉林、湖南等20多个省份，先后合计发行了10127亿元特殊再融资债券，用于置换存量政府债务。市场预计后续还将有部分地方发行特殊再融资债券。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，目前地方政府债务风险总体可控，但一些局部地区债务风险比较大，通过发行特殊再融资债券展期降息，有利于缓解局部地方政府债务的风险，防止地方政府债务违约，特别是地方政府投融资平台公开发行债务的违约。这对维护社会稳定和市场信心很重要。

“特殊再融资债券是一揽子化债的行动之一，推动隐性债务显性化，而且额度也是在既有的债务限额管理框架之中，目的在于化解债务风险，这是当前的形势所需。”罗志恒说。

王青表示，特殊再融资债券置换隐债，主要是有效防范化解地方债务风险，同时能够提振市场信心，有利于推动经济运行持续向好。

第二个万亿级政策来自国务院增发1万亿元国债。

经全国人大常委会批准，财政部在今年四季度增发2023年国债10000亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力。

银河证券首席经济学家章俊告诉第一财经，当前时点新增1万亿国债，一方面是基于今年部分地区灾后重建的客观需要，另一方面也是为了弥补今年地方因“土地收入”持续降低而造成的广义基金资金缺口。

财政部数据显示，今年全国政府性基金预算收入约3.9万亿元亿元，同比下降15.7%。其中地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入约3.1万亿元亿元，同比下降19.8%。地方卖地收入下滑主要受房地产市场低迷影响。

此次增发的1万亿元国债全部通过转移支付方式安排给地方，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。1万亿元国债还本付息均由中央财政承担，不增加地方政府负担。

“一万亿国债分批使用的政策安排也体现出今年完成经济目标整体难度不大，中央意在保持政策的持续性和连续性，保障经济的持续修复。”章俊称。

罗志恒认为，1万亿国债发行有利于提振信心与预期、有利于扩大总需求、有利于缓解地方收支压力、有利于优化债务结构、有利于推动经济平稳向好发展，这几个有利于足以看出当前1万亿国债的适当性和必要性。

第三个万亿级政策，来自国务院被允许提前下达2024年及以后几年新增债务限额。

近日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定，授权国务院在授权期限内，在当年新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。授权期限为决定公布之日至2027年12月31日。

自2019年以来国务院就获得授权可以提前下达部分新增债务限额，2022年提前下达的额度约2.6万亿元。在当前经济形势下，2024年部分新增债务限额也被专家普遍认为将提前在四季度下达，而规模预计有望超过2万亿元。目前已经有四川等地做好2024年专项债券项目申报工作。

罗志恒表示，据此一些观点误以为四季度地方将提前发行2024年部分新增债券，这是误读。由于财政部下达各省后，各省还要分解到市县，这个过程需要时间，所以若不提前下达，各地发债可能会拖到二季度，而提前下达可以保证各地一月就开始发债。同时新增地方政府债务限额是按年下达，年内发行新增债券是不允许超额的。

“提前下达新增债务限额是近年来的常规之举，只是前期授权到期，现在重新授权，这样有利于地方政府提前储备项目、提前做好发债的准备，尽快在明年初形成实物工作量，实现经济运行的开门红。”罗志恒说。

王青认为，提前下达2024年部分新增债务限额，一个主要作用是能够保障明年初基建投资有充足的资金来源，这是财政政策向稳增长方向发力的直接体现。

章俊表示，提前下达的地方政府限额也是为了加快下一年地方债务发行及资金使用节奏，从往年的“提前下达”来看，主要是对一季度专项债发行进度起到显著的提升，助力年初经济的“开门红”。今年的特殊再融资债券、新增国债以及“提前下达”机制的延长均体现出中央兼顾“防风险”与“稳增长”的政策意图。

财政加力但不搞“大水漫灌”

随着今年四季度国家将增发1万亿元国债，今年财政赤字率也由年初预算的3%提升至3.8%左右，创新历史新高，但中国政府的负债率仍处于合理区间，整体风险可控。

王青表示，前述三项万亿级政策措施还不能算是大水漫灌式的“强刺激”。但释放稳增长政策继续用力信号，改善社会预期、提振市场信心。

他解释，首先，特殊再融资债券主要用于置换现有地方政府隐性债务，除了部分资金用于偿还拖欠企业账款外，不能新增社会融资，它的主要作用还是化解风险。其次，新增债务限额提前下达，属于财政资金靠前投放，但总量不变，而且这基本上已是近年来的例行操作。

王青称，最后，增发1万亿国债能带来较大规模增量资金，但整体上也仅相当于GDP总量的0.8%，不到1.0%，相对规模较为有限。相比之下，在2008年全球金融危机期间，推出的刺激计划占比超过当时GDP的12%。

另外，今年四季度虽然增发1万亿元国债，但实际使用上有5000亿元在明年使用。这也有利于避免地方突击上项目、突击花钱。

王青认为，在三季度经济复苏动能转强的背景下，通过保持基建投资持续处于较快增长水平等方式，有效对冲房地产投资下滑影响，扩大内需，巩固今年底明年初的经济回稳向上势头。但这些措施不会带来GDP增速的“V型”反弹，而是引导经济逐步回归常态化运行，同时兼顾补短板、防风险等多目标综合平衡。

温来成表示，今年临近年底，上述三项万亿级政策也兼顾了明年经济发展。根据国际机构预测，明年世界经济仍是下行趋势，这对中国稳定出口形成压力，叠加国内需求不足等，经济增长也面临较大压力。而三个万亿级政策也为明年经济增长创造了较好条件。

王青预计，在稳增长政策持续发力推动下，预计四季度GDP增速有望进一步升至5.5%，全年经济增长将达到5.3%左右，完成全年“5.0%左右”的增长目标已没有悬念。事实上，考虑到至少在明年上半年，稳增长政策还会持续发力显效，2024年宏观经济有望继续运行在5.0%左右的中高速增长轨道，而且伴随房地产行业逐步实现软着陆，明年经济内生增长动能会进一步修复。

国家统计局数据显示，今年前三季度国内生产总值913027亿元，按不变价格计算，同比增长5.2%。