美国对支柱一方案的新征税权究竟是啥心思

2023年10月11日，OECD/G20包容性框架在OECD（经合组织）官网发布一项新的多边公约文本草案及相关文件（下称《草案》），该文本是应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案下支柱一方案的重要内容，用以协调向市场辖区重新分配征税权、提升税收确定性和废除数字服务税及类似单边税收措施。《草案》的公布体现出OECD/G20包容性框架成员之间目前已经达成的共识，意味着国际社会朝着以“双支柱”方案应对经济数字化税收挑战的目标更近了一步，意味着新一轮国际税改的规则设计取得重要进展。《草案》已呈报给日前在摩洛哥召开的G20（二十国集团）财长和央行行长会议进行审议。

值得注意的是，就在《草案》发布的同一天，美国财政部发表声明，对《草案》的发布予以肯定，认为这是“支柱一方案谈判向前迈出的关键一步”，并就该文本及相关文件向美国公众公开征询意见建议，为期两个月。拜登政府此举被国际社会解读为美国已经与G7（七国集团）、OECD和相关国家协调了立场，并基本认可目前的公约文本，或者说，美国已经准备好为废除数字服务税而放行支柱一方案的新征税权（金额A）。但事情似乎又没有那么简单，美国国会共和党议员一直对财政部部长耶伦在“双支柱”方案谈判中所采取的策略持批评态度，在共和党在国会占据优势的情况下，拜登政府究竟能够在“双支柱”方案中最终采取怎样的立场，仍存在巨大不确定性。那么在这样的情况下，美国对支柱一方案的新征税权（金额A）究竟是什么心思，颇耐人寻味。

美国真的要为支柱一方案放行吗？

为应对经济数字化带来的税收挑战，国际税改进入BEPS（税基侵蚀和利润转移）2.0阶段，在G20/OECD包容性框架下，经G20授权，OECD正在主导推进“双支柱”方案的制定与谈判工作。2021年10月8日G20/OECD的BEPS包容性框架就“双支柱”方案达成全面共识，同年10月31日G20领导人罗马峰会核准通过，标志着BEPS2.0阶段的国际税改由政治谈判逐步转入落地实施阶段。

“双支柱”方案中，支柱一方案设计金额A，将超大型、高利润跨国企业的一部分剩余利润分配给市场国。金额A也被称为“新征税权”，这是基于承认市场国、消费者参与对数字经济价值创造的贡献，向市场国分配一部分利润、授予市场国一定征税权的逻辑基础，也是新一轮国际税改在征税权划分原则上的重要突破。所谓“突破”，是指向市场国分配金额A不再以跨国企业集团内市场国是否构成常设机构为前提，换言之，市场国主张新征税权不必再考虑跨国企业集团是否在本国构成常设机构，这是对传统国际税收规则在征税权划分原则上的突破。之所以要进行这样的改革，其底层逻辑是，大型数字企业通过远程跨境经营从市场国获得收入和利润却不在市场国缴税的现象，必须改变，必须向市场国缴税。

但是，这样的改革却触动了美国的利益，因为美国拥有全球数量最多、体量最大、利润最高的大型数字企业，美国不会让别人切走自己的“奶酪”。美国特朗普政府曾经对支柱一方案提出“安全港建议”，其实质作用是“架空”支柱一方案，因此被OECD拒绝。2021年拜登政府执政后，为换取对支柱二方案全球最低税的支持，对支柱一方案有所让步，但也对支柱一方案的技术规则做出重要改变。支柱一方案不再以单纯的数字企业为征税对象，而改为全球营业收入200亿欧元以上且利润率10%以上的跨国企业，将这类企业超过收入10%的利润定义为“剩余利润”，将剩余利润的25%分配给市场国，这“剩余利润的25%”即为金额A。尽管如此，美国国内还是担心美国企业的税收流失到其他国家，因此支柱一方案的技术规则谈判一直进展缓慢。此次OECD发布《草案》，并且美国财政部同时跟进开展意见征询，合理的猜测似乎是美国已就支柱一方案的技术规则与OECD和重要盟国协调了立场，取得了一致，美国已经想好要为支柱一方案的新征税权放行。

美国可能更需要废除数字服务税

现任OECD税收政策和管理中心（CTPA）主任马纳尔·科温原为美国财政部部长副助理，曾两次任职于美国财政部税务政策办公室，曾担任美国多个税收协定谈判代表团团长。CTPA是OECD负责税收事务的核心部门，科温领导CTPA所有领域的工作，其中的重头戏就是“双支柱”方案。可以推测，在科温的领导下，OECD与美国之间就“双支柱”方案，特别是支柱一方案新征税权技术规则的工作是顺利的、加速的，各项细节取得共识，为形成《草案》铺平道路，同时也侧面说明美国财政部对这样的成果是认可的，因此才会有美国财政部与OECD几乎同时发布消息，向美国公众征询意见。但是，由美国原财政部官员领导OECD在“双支柱”方案方面的工作，绝不意味着美国愿意在规则上、利益上做更多让步，如果说美国愿意为支柱一方案的新征税权放行，以促成《草案》，可以想见的原因是，美国可能更需要废除数字服务税及类似单边税收措施，美国可能更看重这一点。

按照已经达成共识的支柱一方案，多边公约将要求所有缔约方撤销对所有企业的所有数字服务税及类似单边税收措施，并承诺未来不再引入类似措施，这是美国的要求，也是美国同意支柱一方案的底线。但是，数字服务税似乎并未因此而远去，包括欧盟、英国在内的区域组织和国家只是暂停征收数字服务税的进程，而并没有承诺撤销，而有的国家还在持续地向前推进。比如新西兰政府在2023年8月向议会提交法案，准备从2025年开始对大型跨国科技公司征收数字服务税，税率为3%。美国在2021年10月曾与奥地利、法国、意大利、西班牙和英国（欧洲五国）签订协议，后又与印度等国签订类似协议，协议的核心要义是这些国家在2023年12月31日之前暂停征收数字服务税，但如果支柱一多边公约未能在2023年12月31日之前生效实施，这些国家可以恢复征收数字服务税。眼看2023年年底将近，美国似乎更需要支柱一多边公约以阻止欧洲五国和其他国家恢复征收数字服务税，这样看，美国财政部采取的一连串举动就可以理解了。但也有消息说，美国也在与相关国家协商能否延长暂停数字服务税的协议，这说明拜登政府对支柱一多边公约在今年12月31日之前生效没有足够的信心。

废除数字服务税与支柱一方案，只能二选一

拜登政府对支柱一多边公约在2023年12月31日之前生效没有足够的信心，还有美国国内的原因，这主要来自国会中共和党议员的批评和反对声音。就在2023年10月11日美国财政部发表声明就《草案》公开征询意见的当天，美国参议院财政委员会共和党领袖麦克·克拉波发表声明，提醒耶伦，任何有关支柱一方案的协议“必须不得歧视或过度影响美国企业”，要确保OECD的解决方案不能比数字服务税更糟糕。克拉波参议员多次就支柱一方案对美国企业和美国税收收入的影响要求财政部提供报告，均没有获得，这一次他再次要求财政部提交报告，包括对《草案》的评估。由此可以看出，拜登政府在支柱一方案上承受的巨大压力，如果不能在立法程序上获得支持，拜登政府将无法实现对支柱一多边公约的承诺。

因此，接下来两个月的公众征询意见就非常重要，事关美国究竟对支柱一方案对外采取怎样的立场。如果美国公众尤其是那些受影响的美国企业最终倾向于支柱一方案，这将大大有利于拜登政府，有“民意”的支持，拜登政府可能加速推动支柱一多边公约，共和党议员也会有所顾忌。从目前的形势观察，这种可能性在加大，因为来自数字服务税的“威胁”有日益迫近之势。加拿大政府计划自2024年开始征收数字服务税，并且有可能自2022年1月1日追溯征收，尽管是隔壁邻居、亲密盟友，美国对此也无法容忍，更何况美国担心其他国家效仿跟风。2023年10月10日，美国参议院财政委员会发布公开声明，两党议员一致要求美国贸易代表办公室告知加拿大政府，美国政府将为美国公司而战，以反对歧视性的数字服务税。面对有可能卷土重来的数字服务税，美国会毫不犹豫地动用贸易反制措施，但相信美国自己也清楚，贸易战终究不是解决问题的办法，还是应该认真考虑支柱一方案，但如何平衡取舍，要看美国自己的选择。

（作者系中国民航大学经管学院教授）