如何提升失业保险稳就业功能丨公共经济与管理

为从源头上减少失业，更好地保障职工生活，政府将失业保险的制度重心从发放失业金转至稳就业。

围绕失业保险，政府出台了多项稳就业政策，缴费率下调和保费返还是其中较为重要的两项举措。2014年后企业失业保险政策缴费率（下称“企业缴费率”）平均值从1.84%降至0.60%，职工失业保险政策缴费率（下称“职工缴费率”）从0.89%降至0.40%，对于所有裁员率低于地方政府规定阈值的企业可按40%至50%的比例获得失业保险费返还。

从失业保险本身看上述政策力度较大，但从企业劳动力总成本和职工税后工资视角看，上述政策的力度相对较小。有研究指出，劳动力供给和需求行为的调整需要付出成本，仅当调整带来的收益超过调整成本时个体才会对政策做出反应。因此，各界对失业保险缴费率下调和保费返还政策的稳就业效果存在疑虑。

厘清失业保险稳就业政策的实际效果对于构建长效的稳岗机制、应对就业压力及优化失业保险在稳就业和生活保障间的配置具有较强的现实意义。

首先，党的十八大和十九大都提出要完善失业保险制度，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确要基于失业保险制度构建长效的稳定就业机制，缴费率下调和保费返还就是构建长效机制的初步政策探索。

其次，受消费和投资恢复迟缓、稳出口难度增大等因素影响，稳定就业任务变得更加艰巨，且受制于基金收支平衡这一约束，同等力度的失业保险稳就业政策在长期不具有可持续性。

再次，当前失业保险的制度重心在稳定就业，失业金待遇仍处于较低水平，未有效保障失业人员及其家庭的基本生活。因此，明确缴费率下调和保费返还的稳就业效果及其条件，能够为构建长效稳岗机制提供参考，有助于提高政策的精准度及增强基金收支平衡能力，也能改善资金使用效率，进而为提高失业金待遇提供空间。

上述失业保险稳就业政策的实际效果如何？近期笔者和合作者的一项研究发现，职工缴费率下调并未通过促进劳动供给而增加就业，保费返还对企业雇佣决策也没有显著影响。但企业缴费率下调能显著增加职工数量，且主要是稳定了低学历职工的就业。

企业缴费率下调为何能起到稳定就业的效果？企业缴费率下调能显著降低企业失业保险实际缴费率，这有助于通过缓解需求冲击和融资约束，起到稳就业的作用。那为何主要受益人是低学历职工？因为遇到需求冲击或面临较强融资约束时，企业会在权衡裁员成本和保留雇佣关系成本的基础上，做出裁员决策。由于裁减低学历职工企业需要支付的经济补偿相对较低，未来重新招聘时付出的成本也相对较小，给企业带来的特定人力资本损失也较小；而且低学历职工的边际产出也相对较低，在需求冲击下其为企业创造的净利润更有可能转为负，从而被裁概率更高。有研究发现经济形势不好时企业雇佣决策对社保缴费负担变动非常敏感，较小幅度的社保减免政策就能起到较好的稳定就业效果,且主要是增加了低学历和低技能职工的雇佣数量。因此，企业缴费率下调更有利于低学历职工的就业稳定。

职工缴费率下调对可支配收入影响相对较小，未超过劳动力供给变动所需支付的成本，是该政策效果不显著的主要原因。绝大多数地区满足保费返还的条件是企业当年裁员率要低于本地或全国当年城镇平均失业率，但宏观失业率往往要等到下一年才会公布。企业在做裁员决策时无法确定宏观失业率的具体数值，导致企业缺乏实际意义上的比较基准，进而影响了保费返还政策的有效性。

那么，应该如何优化失业保险稳就业政策，以及改善失业保险基金在稳就业和保生活间的配置？

一方面，由于大力度失业保险稳就业政策的实施，失业保险基金结余在快速消耗，同等力度政策长期不具有可持续性。如何在保持基金收支平衡和维持稳就业效果间取得平衡是一个重要议题。上述研究表明，一种可行的应对策略是，对已有失业保险稳就业政策进行优化。例如，降低职工缴费率下调或保费返还政策实施力度，同时进一步提高企业缴费率减免力度，尤其是针对那些遇到行业需求冲击的企业。

另一方面，2020年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，失业金发放水平为1506元/月，同当年城镇私营单位平均月工资相比替代率仅为31%，这同发达国家50%~80%的替代率有较大差距。由于当前政府将失业保险的资源主要用于稳定就业，提升失业金的空间较为有限。因此，对已有失业保险稳就业政策进行优化，改善资金配置效率，将更多资金用于提高失业金待遇，对于提高职工生活保障水平有重要现实意义。

（作者系上海财经大学公共经济与管理学院副教授）