自贸区10年引领全面开放，高标准制度型开放有待进一步突破︱自贸试验区十周年系列评论

2013年9月29日，中国第一个自由贸易试验区在上海挂牌，高水平制度开放的新阶段正式启动。

十一届三中全会确定了改革开放的基本国策后，一个重要措施就是开辟特殊的对外开放区域，通过以点带面来推进对外开放并促进经济增长。在这些特殊区域内，通过实施一些特殊的优惠政策和开放政策来吸引外资，集聚我国稀缺的生产要素和资源，形成经济增长极和增长点，带动区域经济增长。

从上个世纪80年代设立经济特区，沿海城市产业开发区、高科技园区；再到90年代的经济发展新区，保税区、出口加工区等海关特殊监管区，都是政策更加开放、监管享有特殊待遇的区域。当然，根据各种区域和园区特殊功能的需要，实施的特殊政策会有差别，并且随着时间的推移，会将特殊政策复制至全国，比如特区曾经享有的外商投资税收优惠政策后来复制到全国的产业园区，特区也就不再特殊了。

但是建设自由贸易试验区，国家从一开始就明确了不给特殊政策，而是要上海自贸试验区进行制度改革创新，取得成功经验后在全国推广。这意味着作为国家战略的上海自由贸易试验区一开始就是以制度型开放的试验为重任，为中国构建开放型的制度进行压力测试。我们在10周年的时点上总结上海自贸试验区的成绩，首先要聚集在制度创新和引领开放取得的重要成就。

制度创新改革，引领全面开放

上海自贸试验区首先进行的制度改革创新是“负面清单”和“准入前国民待遇”的外商管理体制，全国人大常委会为这一改革提供了外商投资三部法律暂停在自贸试验区实施的授权。这一改革随后复制到了其他自贸试验区，并最终诞生了新的《外商投资法》。《外商投资法》于2020年正式实施，将自贸试验区的制度创新以法律的形式在全国推广。

上海自贸试验区还在贸易便利化上围绕建立海关“单一通关窗口”和“统一电子通关平台”进行了制度创新，极大地提升了进出口企业的通关效率。这一改革也在全国海关特殊监管区复制推广。

上海自贸试验区还率先进行了政府行政管理制度的改革创新，围绕放管服推进政府部门从“守门人”向“服务者”转型进行了一系列的制度创新，这些制度创新极大地提升了上海自贸试验区法制化、市场化、国际化的营商环境。

上海自贸试验区还在金融改革开放上进行了探索，“一行三会”的51条和随后的金改40条，以及相关部门陆续出台的各种推动人民币国际化和跨境资金流动便利化措施，大大提升了上海国际金融中心的国际化水平，其全球金融中心排名从2013年的第七位跃居目前的第三、第四位，构建了中国金融体系更高水平融入全球金融体系的制度基础。

在法治创新上，上海自贸试验区制定了全国第一部《中国（上海）自贸试验区管理条例》，浦东新区还根据自贸区的特点，在上级立法和司法机构的授权下成了浦东新区金融法院、浦东国际仲裁中心等特殊的国际化的司法和法律服务机构，在贸易和金融活动中推进国际化的司法实践。

经济增长、贸易扩张、产业升级

超过300多项制度创新和在全国的复制推广，对上海自贸试验区的经济增长和贸易投资促进效应是实实在在的。

由于上海自贸试验区经过扩容，同口径对比相对困难，但是以承载了自贸试验区的浦东新区为例，2013~2022年GDP增长了1.48倍，占上海经济规模的比重由2013年29.8%上升至2022年35.9%。这些成绩与自贸试验区制度型开放紧密相关。

再以上海自贸试验区核心功能区之一的外高桥保税区为例，据海关数据，自贸试验区挂牌第一年（2013年10月至2014年9月）累计进出口5946.8亿元，其中出口1965亿元（占全市出口总值的15.4%），增长10.3%，高出同期上海市出口增速9.5个百分点；进口5510.3亿元（占全市进口总值的35.5%），增长5.2%。到了2021年，上海外高桥保税区进出口总额为10356.78亿元，是2014年的1.74倍，自贸试验区贸易便利化的贸易促进效应得到进一步验证。

更为重要的是，自贸试验区的制度性改革开放创新试验，通过营商环境的积极效应，吸引了大量高科技企业进入。据浦东新区数据，上海自贸试验区挂牌以来至2022年底，累计新设企业8.4万户，是前20年同一区域的2.35倍，累计新设外资项目14285个，累计外资注册资本1862.98亿美元，累计实到外资585.68亿美元。一大批高科技、高水平的制造业企业和服务型跨国公司总部积聚于此，浦东的跨国公司总部由2013年的202家增加至2022年的413家。在自贸试验区的几个片区，形成了以张江为核心的生物制药研发和生产基地，全国三分之一的上市新药在张江研发培育；半导体芯片研发和生产基地也在张江集聚，中芯国际、上海微电子扎根于此；金桥片区成为智能汽车研发和汽车零部件生产基地；外高桥则集聚了数码机床、机密制造等领域的核心企业，临港新片区更是在新能源汽车、高端装备制造上领先全国。

高标准制度型开放仍需进一步突破

按照党中央对上海自贸试验区的高标准要求，上海自贸试验区仍然有很多需要进一步突破的地方。从对标先进的国际营商环境和高标准开放型制度的角度审视，上海自贸试验区制度创新仍然属于局部和零散性的，制度创新的集成尚待进一步提升。虽然浦东新区政府在制度构建和创新上发挥了重要作用，但是很多对外开放和制度改革的事权集中在中央各个部委，他们在自贸试验区推进的各项制度创新和改革存在协调不足的现象，这给自贸试验区的制度改革集成协调带来了一定的困难。

中央要求，对标高标准国际经贸规则，积极推动制度创新，以更大力度谋划和推进自由贸易试验区高质量发展。对标国际高标准国际经贸规则需要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，自贸试验区应该继续发挥先行先试的功能。

但是，对标高水平的规则、规制、管理和标准涉及一系列的制度调整，在自贸试验区这一非行政区划内推进，难度越来越大。面对新的地缘政治格局，在守住经济安全和不发生系统性风险底线基础上推进制度开放也需要更加明晰的顶层制度设计，自贸试验区由下自上的改革面临的挑战也在增加。

从党中央要求上海建设的高水平“五个中心”，提升能级，强化四大功能，更好地为“一带一路”建设服务这个角度看，上海自贸试验区仍然有很多努力的空间。但是制度创新和突破与“五个中心”能级提升在客观上也面临很多瓶颈，因为上海自贸区以往10年的改革开放试验基本是基于“可复制、可推广”要求在推进，但是作为全国的“五个中心”能级提升，需要有一些特殊的政策扶持，比如对于非金融中心的自贸试验区，进行金融的进一步开放；对于非“科技创新中心”地区的重点高科技企业的扶持待遇，不能按照原先的可复制可推广的思路来推进。上海自贸试验区需要有类似自由贸易港的特殊开放政策和制度条件。

未来上海自贸试验区和临港新片区将在中央顶层制度设计更加明晰和完善的基础上，踔厉奋进，通过对标高水平的国际经贸规则，为中国的制度型开放探索路径，为中国经济发展做出更加辉煌的贡献。

（作者系上海国际经济交流中心副理事长、上海国际金融与经济研究院特聘研究员）