收益失真、投资粗放、资产权属不清，这些专项债问题如何解

作为拉动政府投资稳经济的重要政策工具，地方政府专项债券累计发行规模约24万亿元，其中不免出现一些问题，引起社会关注。

近日，中国人民大学财税研究所和政府债务治理研究中心举办财政政策论坛，聚焦地方政府专项债券制度演变、作用与改革。该中心与忠慧律师事务所发布的《专项债券中国之路报告》（下称《报告》）在肯定专项债券推动高质量发展中发挥巨大作用的同时，也提到当前部分专项债券存在的一些问题，比如部分专项债项目建设投资需求粗放，影响资金使用效率；部分项目收益测算缺乏基准，导致融资与收益自求平衡失真；部分项目资产权属不清，给项目资产安全带来隐患等。

围绕专项债问题及对策，论坛上与会专家展开讨论，给出自己对策。

项目收益失真

专项债是地方稳投资、补短板、稳经济的重要政策工具。近些年，专项债规模快速攀升，今年全年新增专项债额度为3.8万亿元，目前发行规模已突破3万亿元。截至目前地方政府专项债务余额约24万亿元，仅次于国债、金融债券，也是地方政府债券第一大品种。

上述《报告》认为，近年来专项债务管理制度不断完善。专项债作为积极财政政策工具，对稳定宏观经济、促进消费、扩大内需、刺激就业和维持经济增长起到了关键作用。

不同于无需收益的地方政府一般债券，专项债一大核心是要求项目有一定收益，且能够覆盖本息。对于平均举债期限已经超过10年的专项债项目来说，发债前的项目收益测算必须能够还本付息，是发债的提条件。

《报告》指出，实践操作中部分专项债项目收益测算基准缺失，比如不按照政府定价类项目或正在执行的标准测算收益；成本测算无依据、无分析过程；一些项目收费定价人为变动空间大等。这导致项目收益测算过于乐观，项目无法把控还本付息风险，影响债券发债额度及政府信誉。

《报告》课题组组长、忠慧律师事务所主任安新华在论坛上表示，由于部分专项债项目收益缺乏基准，导致收益测算失真，可以人为地调整收益。专项债项目本来应该是测算出项目收益，从而来决定可以发行多少专项债。然而一些地方是准备发行多少额度专项债，为了实现收益覆盖融资，来倒推项目有多少收益。

对外经济贸易大学教授毛捷也认同部分项目收益测算失真这一问题。他在论坛上表示，目前专项债项目收益覆盖本息的倍数一般要求是1.1或1.2倍，有些省份这一倍数很高，说明项目收益不错，但市场并不买账，市场定价也很高。这说明要不就是市场定价错了，要不就是项目收益失真，个人认为是后者。

“我们了解的一些专项债项目，比如一个医院扩建项目，重症加强护理病房收益覆盖率高达30倍以上，很夸张。还有一些专项债项目收益来源非常多，这也让人存疑。”毛捷说。

部分专项债项目收益注水问题也引起官方警惕。今年审计署披露的报告显示，重点审计了54个地区的财政收支管理情况中，20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元。

一些专项债项目已经出现收益不及预期情况。近期部分省份审计部门公开了2022年度当地预算执行和其他财政收支的审计报告就揭露了这一问题。比如江苏省审计报告称，抽查2019年以来的346个政府专项债券项目发现，有275个近3年资金平衡方案预期收益未实现，其中，255个未达预期的50%，涉及专项债券本金508.52亿元，易导致偿付风险。

《报告》建议，专项债项目收益测算应该按照政府定价类及市场调节分类进行收益测算，并保留一定的安全边际，保守测算收入，以应对难以预测的风险。

随着近些年专项债项目大规模发行，不少专家认为，符合有一定收益的专项债项目越来越少。

粤开证券首席经济学家罗志恒在论坛上表示，目前专项债在实践中出现的矛盾是专项债规模越来越大，但收益率越来越低。中央要求加快专项债发行，但地方项目储备不足。

他建议，中长期来看，实施“储备项目决定专项债规模”的机制，额度分配上向人口持续流入、项目较多的发达地区倾斜。逐步压降专项债规模及占比，提高一般债占比。与此同时打破赤字率3%警戒线的观念认知，扩大赤字、避免对专项债过度依赖，有必要提前防范风险。对于项目质量注水、违规举债应该严加问责。

投资粗放、资产权属不清问题待解

《报告》指出，部分专项债项目资金需求为可行性研究报告估算总投资，这是项目初步的投资估算，距离项目最终的资金需求有较大的误差。比如有的项目估算总投资甚至超出实际需求30%，导致项目投资虚高，最终导致债券资金沉淀，影响资金使用效率。

“比如一个功能结构接近的产业园区专项债项目，不同地方投资总量相差很大，有的3个亿，有的要6个亿，缺少横向投资估算。这个问题也得到官方重视，比如今年新的可行性研究报告编制比原来更加严格。”安新华说。

实践中，一些地方在调整专项债项目资金用途时，就存在此前申报时资金过多，为了避免资金闲置，将剩余资金调整至其他项目。

《报告》认为，专项债项目资金需求产生于项目具体实施之前，采用设计概算作为债券发行资金需求更为合理，这就需要专项债项目的成熟度进一步提升标准。

专项债形成的资产应当归属政府所有，不过实践中不少专项债项目实施机构是由国有企业或地方政府投融资平台公司等，资产权属形式上很多是归属于项目单位。

《报告》称，这就造成专项债项目形成的资产权属上存在不确定性，而资产权属不清晰，将违反财政部对专项债项目收益与资产封闭运行的管理要求，无法对债券资金形成的资产进行统一高效的管理，加大了地方政府债务偿还风险。

《报告》建议，专项债项目的资产应纳入政府资产管理体系，强化监控，严禁将项目资产和权益为项目单位及关联主体等融资提供担保，最大限度保障资产的安全。与此同时将专项债资产权属明确为政府，并对其进行信息披露，接受社会监督。

中国人民大学财政金融学院教授李戎在论坛上表示，专项债不应该盲目扩大具有收益的公益事业范围。另外需要警惕一些地方将本该给大家免费使用的纯公共品，比如道路、桥梁等，为了专项债融资而满足一定收益要求，将其变成收费的准公共品，这就有违政府改善居民福利的要求。