拜登政府建立在国家投资能力上的大国竞争策略难以持续

2023年拜登政府预算案，在2022年10月《国家安全战略》所谓对华竞争“决定性十年”目标下，提出国内国际双管齐下，实施全面对华竞争战略。在国内，拜登政府将以所谓负责任财政方式实现“蓝领阶层蓝图”，同时将依靠《两党基础设施法》《芯片和科学法》以及《通货膨胀减少法》等，以公共投资方式刺激国内增加3万亿美元投资；在全球，将加大所谓“超越中国的关键投资”规模，未来十年将减少3万亿美元政府赤字。为了筹措财政资金，要求向亿万富翁征收至少25%的最低税，包括资产增值税；将企业股票回购税提高4倍，推动资本家增加投资建厂；堵塞富人税收漏洞，打击骗税行为。然而，仅2024财年实际新增赤字将高达18460亿美元，为GDP的6.8%，高出疫情暴发前预算赤字基准3.7个百分点，净增幅达120%以上。虽然财政支出水平和结构支撑着大国竞争力，但客观上美国如何在32万亿美元旧债基础上，近期筹措这笔近两万亿美元的新增资金，既关乎其政治前程，也关乎其全球治理愿望的实现。

美国“三位一体”对华竞争战略离不开强大的财政基础

对于大国而言，财政是参与和主导全球治理的基础和支柱，也是国内治理的支撑。拜登政府认为，美国必须全面提升竞争力才能在经济、外交、军事和技术力量等领域展开对华竞争。一是以新的方式进行投资，超越中国。要求国会提供更多预算资金，并将投资重点放在“印太地区”的基础设施、开发项目方面。二是以应对全球安全威胁的名义，将财政支出重点放在提升美国国力和军力方面。三是拉拢盟友，共同筑牢对华竞争的国际基础。

此外解决以美国利益为考量的国际问题，为美国企业创造机会，例如，全球能源安全、基础设施和弹性问题，加强在全球卫生领域、难民和人道主义问题上的领导地位，解决粮食安全问题。重点推进全球基础设施与投资伙伴关系(PGII)，解决所谓气候和能源安全、健康和健康安全、数字连接、性别平等和公平，及相关交通基础设施建设。

但是当前美国财政经济能力不足、可持续性差、财政金融和社会保障等难题交织，支撑大国竞争将难以为继。美国提出的PGII是不可持续的，主要由如下因素决定。

首先，联邦财政筹资能力持续下滑挤压美国财政经济。大国能力最显著的经济指标是财政收入和支出，尤其是资金的筹措能力是决定性因素。

当前美国财政能力的不足主要有三个显著特征：一是以债务融资作为应对政府日常支出的手段，是联邦财政的核心特征。美国战后除了进行不平等交换的经济掠夺，又开始主要依赖金融霸权，利用财政手段和金融手段的相互推动，进行财政筹资。如果以债务率保持在55.6%计算，2023年美国债务可能只有13万亿美元，然而短短23年，联邦政府债务净增19万亿美元，其中除了2008年经济“大衰退”和2020年新冠疫情造成的11.59万亿美元赤字，在此期间的战争成本可能高达7.41万亿美元。但无论如何计算，债务已经成为美国政府可持续性所依赖的核心财政筹措工具，国内税收已根本无法满足需要。

二是联邦财政的筹措过于依赖国际市场。2000年国内外公众持有美联邦债务占总债务之比为33.7%，但到2009年经济“大衰退”名义上终结后即达到52.2%，2022年新冠疫情结束前期达到了97.0%，其中“大衰退”和新冠疫情分别导致国内外公众持有的联邦债务占比急剧上升了16.8个百分点和17.6个百分点。

三是美国联邦债务急剧增加与政府采取的财政政策货币化政策密切相关。历史上美国财政部和联储曾经签订过相互进行融资支持的协议，但是联储增持联邦财政债券的政策历来备受争议。仍以美国经济“大衰退”时期和新冠疫情大流行时期的联储持有联邦债券政策为例，在2010年以前，在公众持有的联邦债券中，联储所占比重几乎始终保持在个位数，但在经历经济“大衰退”后，2011年联储持有联邦债券的比重一举突破两位数，这是所谓量化宽松政策的开始，2020年美暴发新冠疫情后，这一占比则已迅速上升到20%以上。

其次，拜登政府无法解决主要国家恐慌性抛售美国债务与增发债券的矛盾。根据2019年美国联邦预算基准进行的测算，2020财年、2021财年、2022财年、2023财年债务率可能分别为4.9%、4.3%、4.3%、3.7%。但实际上，在经历了新冠疫情冲击后，四个财年的债务率已经分别达到14.9%、12.4%、5.5%、6.6%，财政债增长短期跃升竟达三四倍。以2022年4月到2023年4月全球持有美债的国家和地区的持有趋势看，增持总额仅为1377亿美元，在持有联邦债券总额超过280亿美元以上的国家和地区中，一年内净抛售者共15个国家和地区。而仅2022年一年内，美国发行的联邦债券总额即高达2.45万亿美元，可见该财年有高达94.38%的新增债券被美国国内所吸收，而联储又是增持美国联邦债务的大户，2022年联储持有的联邦债券已占到GDP的22.5%。

再次，美国财政债风险已开始向社保基金等国家折旧费体系蔓延。所谓国家折旧费体系是指美国财政部建立的各类基金，这类基金为有关的基础设施维护和建设提供基本的折旧费。其中此类最大的基金是养老金、医保基金、交通建设基金以及大大小小一二百个专项用途的基金，联邦养老金和医保基金是最大的基金，两大基金都大规模投资联邦债券。六十年来，美国各类基金持有的联邦财政债券占全部之比从个位数已上升到两位数。据国会预算办公室估计，联邦公路信托基金将在2028年耗尽，老年和遗存遗嘱保险信托基金将在2032年耗尽，医院保险信托基金将在2033年耗尽。

国家折旧基金耗尽陆续耗尽都直接影响美国财政债务筹措政策，未来对全球财政金融体系的冲击，值得全世界尤其是大国高度关注，一旦出现风险，投资这类债券的大国将可能在经济领域出现重大连带风险，甚至很快蔓延到国内财政金融系统。因此当前其他大国对于这类高风险的证券投资需要未雨绸缪。另外，美国联邦政府为了筹措资金，自经济“大衰退”时期已经开始动用外汇稳定基金用于为国内筹资进行担保。尽管国会预算办公室信誓旦旦，即使有关基金破产，财政部还会为发行给信托基金和其他政府账户的债务支付利息，并且这种支付是政府间交易，对预算赤字没有影响。但是，任何政府筹资行为都会对资金利率和国家信用体系产生深刻影响，所以联邦信托基金的入不敷出，更将从根本上动摇美国的债务体系和财政能力，全球系统性财政金融风险必须早加防范。

拜登政府财政治理的成败直接决定其大国治理能力

当前美国经济增长不稳定，进而导致财政、利率、通胀率，以及就业和消费市场波动可能很频繁，幅度也很大，加上2024年大选临近，拜登政府执政能力和国内治理成效将会直接冲击选情，而且也将牵制拜登政府对国际治理的参与。从相关的因素分析，五年内，美国联邦财政主要存在如下难题。

一是财政赤字居高不下，大幅度波动已成常态。2028年联邦赤字将占到GDP的5.6%，但是存在约三分之二的可能性，使联邦赤字在3.2%至8.0%之间波动。

二是中高利率时代将在中长期持续。联邦资金利率上升将在更高基数基础上放大利息成本，增加赤字规模和还本压力，这是无论是否发行永续债都无法解决的困境。随着联储上调基准利率，通胀放缓和失业率上升，预计联邦基金利率在2024年可能下降，从2024年起的10年期国债利率可能保持在3.8%。

三是失业率不可能再大幅下降。2023年年度平均失业率可能将维持在3.8%至5.7%之间，个人消费支出通胀率将维持在2.1%至4.7%之间。

由此可见，拜登政府建立在国家投资能力上的大国竞争策略将难以持续。冷战结束后的十多年，所谓“和平红利”给了美国从冷战中休养生息、恢复其大国全球治理的能力。近些年，美国联邦债务剧增无论是数量还是速度，在人类历史上均前所未见。

一是美国无法免除的美元债务国家信用，在近期内造成了国内严重的通胀，并已波及世界经济，尤其是周期性冲击着对美依赖性强的西方经济体系。

二是由于美联邦财政实际上居于全球基础地位，更对全球治理体系乃至各国财政治理都带来了越来越高的长期财政风险，未来其他大国调整全球治理策略实属必然，其中在财政金融政策方面，如何与美西方的财政金融风险“脱钩”，则需要重点审视。

三是美国央行对于通胀的治理则造成银行体系危机重重，商业信用危机不断，还已传染到实体经济领域，近期美国长期倒挂的长短期利率虽未立即造成经济衰退，但是美国经济衰退史的经验值得高度关注，风险需及早防范。四是联邦财政巨额债务在长期内将成为美国人民后代的高税负，这种境况早已在历史上得到过验证，也早已是财政学上的教条，历史教训极其深刻，其他大国需高度警惕。

（作者系上海财经大学外国语学院教授、上海财经大学中国式现代化研究院首席专家）