虹桥国际开放枢纽的新使命：更大范围发挥对长三角的辐射带动作用

刚刚，国家发改委官网公布了《关于推动虹桥国际开放枢纽进一步提升能级的若干政策措施》（下称《若干措施》），这是继2021年2月《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》（下称《总体方案》）颁布以来，国家发改委对沪苏浙皖四省市高水平开放、高质量发展和深入推进长三角一体化的又一重大举措。

此次公布的《若干措施》共3个方面、24条，着眼于进一步凸显虹桥国际商务区的核心功能、进一步深化“一核”与“两带”的双向赋能与融合发展、进一步发挥对长三角更高质量一体化发展的引领作用，强调长三角三省一市共同打造具有全球影响力的国际开放枢纽，重点突出、措施务实、政策精准，是《总体方案》的接力版、强化版、升级版。

《总体方案》颁布至今已有两年半，离2025年基本建成虹桥国际开放枢纽的规划目标也剩下不到两年半时间。党的二十大对稳步扩大制度型开放、实施自由贸易试验区提升战略、加快建设贸易强国、推进长三角一体化发展等作出重要部署。在这样的关键节点上，既有必要对《总体方案》的实施做一次全面客观的中期评估，更有必要从当前国际地缘政治和全球经济形势的变化、我国经济复苏面临的挑战机遇、长三角区域在稳增长和“双循环”中的特殊使命等出发，对虹桥国际开放枢纽建设赋予更大的支持力度。

虹桥国际商务区“极中极”的功能定位将得到进一步提升

《总体方案》发布以来，虹桥国际中央商务区作为虹桥国际开放枢纽的核心承载区，主要经济发展指标全面提速，显示度、引领力和竞争力持续提升。今年上半年，虹桥国际中央商务区税收收入增长80.5%，进出口商品总额增长24.5%，正成为长三角区域高速发展的新标杆和双向开放的新地标。

特别是，上海进博会溢出效应不断显现，截至今年上半年，虹桥商务区所在的上海市长宁区、闵行区、嘉定区经认定的跨国公司地区总部分别达到82家、59家、26家，虹桥国际中央商务区累计吸引各类总部企业500余家，长三角民营企业总部集聚区和长三角民营企业总部服务中心建成运作，一批仲裁、律所、公证、司法鉴定等专业服务机构在虹桥国际中央商务区集聚，国家进口贸易促进创新示范区建设顺利推进。

为进一步放大“极中极”的“彩虹桥”效应，《若干措施》紧扣“功能复合型”这个关键词，首次提出打造虹桥国际中央商务区的核心功能，高水平发展“四个经济”，即高能级总部经济、高流量贸易经济、高端化服务经济、高层次会展经济，加快打造功能复合型国际化中央商务区、国际贸易中心新平台。

在近日召开的上海市委全会上，上海市委书记陈吉宁提出以强化“四大功能”作为深化“五个中心”建设的战略重点和推动高质量发展的主攻方向。虹桥国际中央商务区应积极用好《若干措施》的政策红利，以“四个经济”为抓手，重点凸显开放枢纽门户功能，积极探索全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能。

在这方面，《若干措施》提出了“全球数字贸易港”“‘丝路电商’合作先行区” “甲类大型医用设备配置”“临床急需药品临时进口”等举措。

《若干措施》提出，依托全球数字贸易港，加快培育发展数字内容分发和知识产权交易等知识密集型服务贸易，充分体现了党的二十大报告关于“创新服务贸易发展机制，发展数字贸易”的部署要求，完全符合虹桥国际中央商务区的资源禀赋、发展基础等实际。《总体方案》颁布以来，“虹桥之源”在线新经济生态园、北斗数字基地、北虹桥国家文化数字出版基地等平台加快培育，虹桥国际中央商务区累计集聚携程、爱奇艺、科大讯飞等规模以上数字企业2200多家。

《若干措施》明确支持虹桥国际中央商务区打造“丝路电商”合作先行区辐射引领区，率先与相关国家合作试点国际高标准电子商务规则，探索互利共赢的合作新模式。这为虹桥商务区率先对标DEPA、CPTPP等国际高标准数字经济、电子商务等规则，更好参与“一带一路”建设，提出了更高要求、创造了更多机遇。《若干措施》支持引进更多贸易促进机构、商会协会等国际经贸组织功能性机构落地，将进一步提升虹桥国际中央商务区的总部经济发展能级和国际化程度。

上海市人大常委会2022年10月通过的《上海市促进虹桥国际中央商务区发展条例》提出，加强新虹桥国际医学中心建设，发展医疗服务贸易，建设生命大健康产业集聚区和国家健康旅游示范基地。国家卫健委近期正在就重离子质子放射治疗系统等甲类大型医用设备配置的准入标准征求意见，去年也对罕见病等专门出台了《临床急需药品临时进口工作方案》，《若干措施》对虹桥商务区率先落地这两项重要政策提出明确要求，并且还提出支持在虹桥国际开放枢纽区域内探索医学检查检验结果互认共享制度。这些都是上海发展生命大健康产业和打通生命绿色通道的重大机遇。

“一核两带”在“大科创”上的辨识度和竞争力将得到进一步提升

长三角区域提出要紧扣“一体化”和“高质量”抓好重点工作。一体化是路径和保障，高质量是标准和目的，只有“大科创”才能支撑“大制造”“大贸易”“大经济”并实现“高质量”，只有“一体化”才能促进资源“大共享”、创新“大协同”、分工“大协作”、科技与产业“大融合”。

党的二十大报告对“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”“优化配置创新资源”“形成国家实验室体系”“统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设”等提出明确要求。近日，上海市市长龚正向市人大常委会（扩大）会议报告中提出，推动“一核两带”协同协作，在提升产业高度上下功夫，深化G60科创走廊等联动合作，共同打造更具国际竞争力的产业集群。

《总体方案》对“大商务”“大会展”“大交通”作了深入规划，《若干措施》深化了“大科创”培育举措，长三角高质量一体化发展的“四梁八柱”更加清晰。

《若干措施》聚焦毗邻区、产业链、创新圈、交通网等，强化“一核两带”优势对接，提出了以 “一核”辐射带动北向、南向拓展带，以“两带”特色功能支撑服务“一核”的清晰布局，明确支持苏州、嘉兴打造长三角城市群重要节点城市。

“一核”是上海虹桥国际中央商务区、面积为 151 平方公里，“两带”是以虹桥商务区为起点延伸的北向拓展带和南向拓展带、面积近7000平方公里。北向拓展带包括虹桥—长宁—嘉定—昆山—太仓—相城—苏州工业园区，南向拓展带包括虹桥—闵行—松江—金山—平湖—南湖—海盐—海宁。

一是标准和结果的互认互通。在虹桥国际开放枢纽区域（涉及沪苏浙12个县市区和苏州工业园区）内，落实高新技术企业互认以支持其自由流动；落实智能网联汽车测试牌照和测试结果互认互通；探索医学检查检验结果互认共享制度，建立健全以患者为主索引的医疗数据共享方式和制度。

2019年8月印发的《中国（河北）自由贸易试验区总体方案》对京津冀协同发展作出部署，比如已在京津取得生产经营资质、认证的企业搬迁到河北后，经审核继续享有原有资质、认证。《若干措施》也对标准结果的互认互通等作出安排。

2016年修订的《高新技术企业认定管理办法》增加了异地搬迁内容，明确跨区域整体迁移的高新技术企业，在其资格有效期内完成迁移的，资格继续有效。2022年，广东省跨区域迁入23家高新技术企业，虽然企业名称和登记注册地发生了变更，但高新技术企业资格、证书编号和有效期不变。《若干措施》对高新技术企业在虹桥枢纽区域内的互认提出更高要求，有利于促进企业自由流动、资源优化布局。

二是科技和制度创新的协同联动。推动位于虹桥国际中央商务区和北向、南向拓展带的全国重点实验室协同开展基础研究和技术攻关；支持跨省市构建智能网联汽车道路测试区并率先开放测试；支持上海、苏州联动开展数字人民币试点并推动应用互联互通；支持区域内的综合保税区联动发展。

近年来，苏州市相城区大力培育智能车联网产业创新集群，已集聚Momenta、Innovusion等230多家相关企业（其中独角兽企业13家），将全域489平方公里开放作为智能网联汽车道路测试、示范应用区域，在已建成的162公里智能网联道路上投入无人环卫车、无人工程车、无人安防巡检车、智能小巴等600余辆，是国内智能网联汽车密度最大的区域。嘉兴、嘉定等地也积极部署发展智能网联汽车产业，这对更大范围内扩大道路测试和示范应用提出了强烈需求。三省一市2019年签署了长三角智能网联汽车一体化发展战略协议，2020年又签约共建国家级长三角车联网先导区。《若干措施》明确提出智能网联汽车测试牌照和测试结果互认互通，支持在虹桥—昆山—相城、嘉昆太协同创新圈等构建道路测试区，特别是允许率先开放跨省市道路测试，将有力推动该领域的科技和产业创新。

三是国际人才政策的复制推广。《海南自由贸易港总体方案》明确，对外籍人员赴海南自由贸易港的工作许可实行负面清单管理，放宽外籍专业技术技能人员停居留政策。《海南自由贸易港法》规定，放宽境外人员参加职业资格考试的限制，对符合条件的境外专业资格认定实行单向认可清单制度。《若干措施》提出探索建立国际职业资格证书认可清单制度，对区域内符合条件的外国“高精尖缺”人才提供签证、工作许可、居留许可等便利服务，并将虹桥商务区的国际人才管理改革试点等政策推广到7000平方公里全域，就是鼓励和支持虹桥国际开放枢纽对标海南自贸港的创新做法。

四是支持高层次开放平台的设立。《若干措施》对综合保税区和国际合作园区的发展提出明确支持，明确推动建设中德（太仓）产业合作发展基地，打造对德合作新高地；支持苏州工业园区推进共建中新“国际化走廊”，拓展科技创新、绿色发展、数字经济、双向投资、金融与服务业等领域合作。

海关特殊监管区域是重要的国家级开放平台，也是各地自贸试验区建设的重中之重。截至今年6月底，长三角四省一市共有45个综合保税区、占全国28%，但也面临着提质增效、转型升级等共性问题。国务院2019年发布了《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》，为综保区建设加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心指明了方向。2020年9月印发的《中国（北京）自由贸易试验区总体方案》明确，支持天竺综保区打造具有服务贸易特色的综保区。近日，中关村综合保税区获批，有望成为首个以电子围网为特色、以研发创新为主题的综保区。

《若干措施》明确支持上海申请在虹桥国际中央商务区设立综保区，拓展保税研发、保税维修、加工贸易等业务；支持嘉兴综保区在符合条件时申请扩区，开展综合保税区高质量发展综合改革试点。支持区域内综合保税区联动发展。建议学习借鉴北京等经验，拟设和扩区的综保区瞄准服务贸易、数字经济、临空经济、总部经济等赛道，探索复制洋山特殊综保区“一线径予放行”“一司两地”等创新做法，加快扩大“集团保税”“跨综保区保税流转”等联动效应。

虹桥国际开放枢纽对长三角一体化的引领作用将得到进一步提升

《总体方案》划定的虹桥国际开放枢纽7000平方公里区域并未涉及安徽省，虽然提及了“支持合肥打造国际金融后台服务基地”“芜湖马鞍山江海联运枢纽”，但着墨总体不多。《总体方案》颁布以来，虹桥国际开放枢纽的经济总量、发展质量、改革效应不断扩大，生产总值从2020年的2.3万亿元增长至2022年的2.69万亿元，以不到2%的面积贡献了近10%的生产总值，对长三角全域的带动能力逐步增强，有必要更多纳入支持长三角全域特别是安徽省的改革创新举措，以凸显虹桥枢纽的龙头地位和引擎作用。《若干措施》提出，推动虹桥国际开放枢纽与合肥、芜湖等长三角地区城市联动发展，逐步实现资源共享、政策共通、平台共建。同时，人流、物流、资金流、数据流是促进长三角一体化的血脉，《若干措施》对此都作了详尽表述。

一是构建水陆空三位一体的综合交通枢纽网络。《若干措施》从城际空中快线、中远程国际航线、公务机运营，到跨区域轨交建设、高速公路断点堵点畅通，再到支持合肥高质量开行中欧班列，与沿海港口城市联动发展海铁联运新通道等，对长三角综合交通枢纽构建作出系统安排。特别是，提出加快建设太仓港区远洋集装箱中转通道、嘉兴航空联运中心、芜湖航空货运枢纽，对完善整个长三角的现代物流布局意义重大。

太仓港区的目标是打造虹桥综合交通枢纽功能拓展区，重点用好联动接卸业务模式，大力发展铁水联运、江海联运和江海直达业务。嘉兴瞄准打造长三角航空物流枢纽中心的目标定位，正在全面推进嘉兴机场建设，圆通嘉兴航空物流枢纽将打造成为立足长三角、联通全国、辐射全球的超级共享联运中心，预计2030年航空年货邮量110万吨。芜湖也在加快打造具有全球影响力的专业性航空货运枢纽机场，争取率先实现“全球123快货物流圈”。芜湖航空产业园已引进通用航空整机、无人机、卫星、飞机发动机、螺旋桨、航电系统、运营维修等企业200余家，其中包括国内最大的螺旋桨制造商——劲旋风航空等独角兽企业12家，国际航空器维修保障中心和飞机生命末期循环利用项目加快建设。

二是组团集聚全球创新要素、促进科技协同创新。《若干措施》明确提出，构建高水平区域创新网络，建立覆盖科技咨询、研发测试、科技金融、成果转移转化等全链条的科研服务体系。支持合肥国际金融后台服务基地建设，鼓励跨国公司和高新技术企业在基地设立研发中心。推动芜湖数据中心集群等优化算力布局，加强与国家超级计算昆山中心联动发展，承接长三角中心城市实时性算力需求，为长三角区域发展人工智能大模型提供大算力保障。

借鉴上海临港新片区和海南自由贸易港2021年已正式开通运营国际互联网数据专用通道的做法，《若干措施》着眼于发展数字经济、服务贸易和促进科技创新，明确提出扩容升级国际互联网数据专用通道和“服贸通”数据专线，支持有需求的企业依法依规接入专用通道，先行先试探索完善数据基础制度。完善海外业务知识产权纠纷应对机制，以技术产权、文化创意等领域为切入口建立知识产权公允市场价格评估体系。

三是推进有利于长三角科创能级提升的金融领域制度创新。《若干措施》将上海临港新片区等已经试点成熟的跨国公司本外币一体化资金池等政策复制推广到虹桥国际中央商务区，允许主办企业在一定额度内购汇，允许跨国公司在境内办理境外成员企业本外币境外集中收付业务，赋予企业更多资金汇兑自主权。同时，支持上海、苏州联动开展数字人民币试点并推动创新场景开放和应用互联互通，都将为长三角更高质量一体化注入强劲动力。

四是打造长三角共建共享的“大会客厅”和“大演播室”。 《若干措施》支持支持虹桥国际中央商务区为长三角地区开展招商引资、国际人才招引和设立城市展示中心、研发中心、营销公司、外事联络处等功能性机构预留空间、创造条件。支持在苏浙皖举办进博会招商路演、供需对接等活动，让整个长三角区域“近水楼台先得月”，共享上海进博会的溢出红利。

（作者系上海交通大学上海高级金融学院副院长、上海金融与发展实验室副主任、杭州数字自由贸易研究院长）