中央明确制定一揽子化解地方债风险方案，会有哪些举措？

地方政府债务风险化解将有新政策。

7月24日，中共中央政治局召开会议。其中针对当前重点领域风险隐患较多新挑战，政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，目前地方政府债务问题已经成为影响和制约国民经济循环的一大问题。此次政治局会议从政策基调上确定了要制定一揽子化债方案，下一步相关方面将围绕这一问题讨论具体实施办法。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，此次政治局会议高度重视地方债务风险，总体思路延续中央经济工作会议和4月28日政治局会议的基调，但这次不仅仅从遏增量和化存量的角度化债，更加强调一揽子化债方案，这是基于问题的复杂性以及债务和金融风险交织特征而提出的系统性、综合性解决方案，体现了中央一贯强调的系统思维和统筹理念。

去年底中央经济工作会议提出，要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。今年4月28日中共中央政治局会议提出，要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务。

当前中国地方政府债务风险总体安全可控。财政部数据显示，截至2023年5月末，全国地方政府债务余额约37.56万亿元，控制在全国人大批准的限额（42.16万亿元）之内。在地方政府隐性债务方面，财政部去年公开表示，隐性债务增长势头初步得到遏制，存量隐性债务也已经化解三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。

不过，近年由于应对经济下行，地方举债规模大幅攀升，财政收入增长乏力，部分地方偿债压力加大。近年新增隐性债务、化债不实时有发生，部分地方国有企事业单位“平台化”，一些市县偿债能力弱、债务风险较高，还本付息压力较大。尤其是今年以来，一些地方公开表示化解债务艰难，仅依靠自身能力无法有效解决。

这些情况引发了市场担忧，近期防范化解地方债风险探讨明显升温。

罗志恒认为，地方债务的形成原因复杂，包括体制性原因，又经过经年累月的积累，解决也非一朝一夕可以完成。尤其是当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织，需要注意处置的力度和节奏。

他表示，有效控制债务率要处理好几对关系：一是存量和增量关系，确保存量债务逐步化解，严格控制增量，中央对地方提出党政干部负责的机制，省以下政府也应该建立起市县党政领导负责机制，解决道德风险问题。二是显性债务和隐性债务关系，隐性债务要逐步显性化，根据公共属性强弱划分为政府债务和企业债务，分别通过财政和市场化法治化方式解决。三是分子与分母的关系，即分子端的债务尽可能要有更大的分母端产出，必须提高债务资金的使用效率。

罗志恒表示，短期要应对好债务到期后的再融资问题，避免引发处置风险的风险，集中在拉长周期和压降成本。

此前财政部指导地方主要有六种债务化解方式，这包括直接用财政资金偿债；出让经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入；通过债务置换或展期等方式。近期关于债务置换方式来化债讨论明显升温，甚至有人建言中央发行国债来置换地方债，当然这一观点基于道德风险等考虑，也被不少人反对。

冯俏彬表示，当前地方政府债务问题主要还是集中在城投债，而城投债是地方政府市场化融资的一种手段，因此化解城投债风险比单纯化解政府债务更为复杂，涉及相关利益方更多。

“当前出台化债方案，建议还是应该本着在不同期限不同主体之间合理分担风险基本思路，而非一些市场人士期待的通过中央政府举债置换。地方化债非常复杂，需要具体问题具体分析，根据不同情况来处置，但相关方在这个过程中要承担起与债务相匹配的权利义务。”冯俏彬说。

罗志恒认为，短期可以考虑通过债务置换、债务展期、债务重组、借新还旧等方式优化债务结构，减轻地方政府债务负担。另外存量隐性债务显性化、市场化，部分债务合规转化为企业经营性债务，利用项目结转资金、经营收入偿还，但这么做的前提是做好风险隔离，通过破产重整、清算等方式减计债务，避免风险传递引发区域性系统性风险。

一位地方财政人士告诉第一财经，自己期待相关部门出台具体的化债一揽子方案。其中债务置换可能是一大举措，通过置换来延长期限、降低利息负担。

当然，防范地方政府债务风险，仅靠短期债务置换等纾困举措仍是“治标不治本”。

罗志恒认为，需要靠中长期要推动体制机制的联动改革来防范化解地方债风险。

“当前需要进一步厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。深化行政事业单位改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员。”罗志恒说。

他建议，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度。建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖一般公共预算补贴。尽快稳定宏观税负。

罗志恒还建议，优化债务区域结构，适度放宽都市圈城市群以及人口流入地区的举债额度。优化债务性质结构，实事求是面对风险。提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重。强化财政与金融配合。财政为主，货币金融环境从数量和价格支持财政。